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Dossier Spécial

Les nouvelles frontières de l’Etat-providence

Par Abashi SHAMAMBA | Edition N°:5814 Le 29/07/2020 | Partager
Nos sociétés doivent réussir à financer «les coûts de l’Homme»
La crise actuelle suscite une envie et une demande de souveraineté nationale
Le mouvement de «démondialisation» qui s’amorce n’ira pas loin
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Christian de Boissieu est Professeur émérite à l’Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne), vice-président du Cercle des économistes, administrateur indépendant de Bank of Africa Groupe BMCE et membre du Conseil scientifique de l’AMMC. Il a été président du Conseil d’Analyse Economique auprès du Premier Ministre français de 2003 à 2012, et membre du Collège de l’Autorité des Marchés Financiers (AMF) de 2011 à 2018

- L’Economiste: La crise du Covid-19 a remis l’Etat au centre du jeu économique avec plusieurs casquettes: assureur, trésorier, etc. Ce retour en force vous semble-t-il une tendance lourde?  
- Christian de Boissieu:
Le retour de l’Etat va structurer les cinq prochaines années. Au-delà de cet horizon, il est difficile d’y voir clair. Tout dépendra de la vitesse à laquelle nous retrouverons les niveaux d’activité d’avant le Covid-19, et de la capacité de l’ensemble du système (acteurs publics, agents privés, société civile,…) de progresser sur les grands sujets de la période: lutte contre le chômage et création d’emplois, lutte contre le réchauffement climatique, réduction des inégalités et de la pauvreté… Les Etats vont combiner des interventions classiques-nationalisation de certaines grandes entreprises en difficulté, prêts bancaires garantis par l’Etat, politique d’allégement de charges fiscales et sociales,… avec des incitations fiscales et non-fiscales qui ont besoin d’être un peu renouvelées. En même temps, la crise conduit à modifier, pas assez vite sans doute, la hiérarchie des missions d’intérêt général et des salaires associés. Je pense au retour en force, totalement justifié, des secteurs de  la santé, de l’éducation et de la formation. Nos sociétés, quel que soit leur niveau de développement, doivent réussir à couvrir et financer ce que François Perroux appelait les «coûts de l’homme», qui correspondent en fait à des investissements essentiels, dont la rentabilité sociale (ou collective) est manifeste sur le long terme. La compétitivité se joue déjà, se jouera de plus en plus sur la capacité des pays et des entreprises à relever les deux défis essentiels que sont d’une part, la propension à développer l’innovation (au sens le plus large) et les nouvelles technologies, d’autre part l’aptitude à former, retenir et attirer les talents. Qu’il s’agisse d’innovation ou de talents, les Etats doivent créer les conditions de la réussite, et s’interroger aussi sur les bases de leur propre compétitivité.

- Comment voyez-vous évoluer le périmètre de l’intervention de l’Etat? 
- Le Covid-19, un peu partout, réintroduit les frontières, suscite une envie et une demande de souveraineté nationale et de meilleur contrôle de son propre destin. Le retour des politiques industrielles est assez général. Une remarque: les nouvelles politiques industrielles en train d’éclore traduisent une vision stratégique qui dépasse le seul secteur industriel, puisqu’elles s’appliquent à une bonne part du secteur agricole avec la filière agro-alimentaire, à une part conséquente des services, ceux directement liés à l’industrie mais aussi beaucoup d’autres. Le volontarisme évoqué ici correspond à une démarche transversale plus qu’à des secteurs spécifiés ex ante. En Europe, le thème des relocalisations fait florès, d’autant plus qu’il rejoint le désir des opinions publiques pour plus d’indépendance et de sécurité d’approvisionnement. Par exemple, la France veut relocaliser sur son territoire la filière du médicament, localiser la production de batteries pour véhicules électriques,…Ce mouvement de relocalisation et de réindustrialisation est puissant dans ses motivations. 
En même temps, il sera à mon avis limité dans son champ et dans son intensité. Le mouvement de «démondialisation» qui s’amorce n’ira pas très loin. Car ce serait coûteux pour tout le monde de remettre en cause les avantages de la division internationale du travail et de la décomposition à l’échelle mondiale des processus productifs. Car les nouvelles technologies (Internet, IA, blockchain…) sont globales et viendraient de toute façon contenir une éventuelle fragmentation de l’économie mondiale.
Dans beaucoup de secteurs, compte tenu de la présence d’économies d’échelle, l’aire pertinente sera supra-nationale. Et j’en profite pour saluer ici les progrès de l’intégration régionale en Afrique. Au nord de la Méditerranée, dans beaucoup de cas, l’aire pertinente c’est l’Europe plutôt qu’un pays-membre en particulier. Je ne crois pas à des GAFA françaises, allemandes, italiennes…Face aux géants américains, chinois, indiens,… la réponse ne peut être qu’européenne. De même, l’intégration régionale sur le continent africain doit permettre d’atteindre la taille critique pour les entreprises dans pas mal de secteurs.
Un peu partout, l’Etat conserve un avantage comparatif net sur deux rôles essentiels: Un, la volonté et la capacité de se projeter à long terme, au cœur même de la mission de l’Etat-stratège. Deux, l’organisation de la concertation entre l’ensemble des parties prenantes, avec au premier rang les syndicats de salariés et patronaux.
L’écologie et la transition énergétique supposent, pour avancer concrètement, de combiner long terme et concertation, donc de s’appuyer sur des impulsions étatiques, mais aussi sur des initiatives décentralisées venant de la société civile  et des territoires. Dans ce monde globalisé et qui, pour l’essentiel, va le rester, le retour du local, du territorial, le rôle des collectivités décentralisées sont des forces motrices du changement observées partout. 

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- Le consensus actuel autour du rôle de l’Etat ne risque-t-il pas d’occulter l’urgence des réformes structurelles tout aussi nécessaires?
- Les réformes structurelles ne peuvent nulle part être engagées sans l’impulsion des Etats. Pour les raisons que je viens d’évoquer: elles exigent, pour devenir effectives, une vision de long terme et beaucoup de concertation ex ante pour espérer un soutien suffisant de l’opinion publique. On le voit bien en France avec les pérégrinations de la réforme des retraites, une réforme aujourd’hui prudemment relancée par le Président et son nouveau gouvernement sur de nouvelles bases compte tenu de la grande fragilité sociale.  Mais le couple concertation/long terme vaut pour la plupart des réformes structurelles, qu’il s’agisse de la réforme du marché du travail, de la réforme de l’Etat et de la maîtrise des dépenses publiques, etc. Comme vous le savez, les réformes structurelles engendrent généralement des gagnants et des perdants, et elles posent la question de l’indemnisation, explicite ou bien indirecte, des perdants. L’interférence de ces réformes avec le cycle électoral fait partie des règles de la démocratie; elle implique aux gouvernants de dépasser les contraintes du court terme et de leurs propres intérêts électoraux. Facile à dire, difficile à concrétiser. Le «sacrifice» électoral de Gérard Schröder en Allemagne au début des années 2000 reste assez exceptionnel…

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Qu’il s’agisse d’innovation ou de talents, les Etats doivent créer les conditions de la réussite, et s’interroger aussi sur les bases de leur propre compétitivité

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Mohamed Benchaâboun, ministre des Finances, Abdellatif Jouahri, gouverneur de Bank Al Maghrib et Christine Lagarde, gouverneur de la BCE 

- Keynes tient-il sa revanche à la faveur des politiques de relance que s’apprêtent à lancer les gouvernements? Même au Royaume-Uni, Boris Johnson dit vouloir s’en inspirer... 
-  Nous vivons effectivement un moment intensément keynésien, avec partout des politiques monétaires et des politiques budgétaires et fiscales très expansives, résolument contracycliques, qui lâchent tout pour limiter la casse économique et sociale qui se décline en plusieurs dimensions : faillites d’entreprises, montée en flèche du chômage, augmentation des inégalités et de la pauvreté…Limiter la casse, sans prétendre à court terme l’empêcher complètement. C’est difficile de demander plus à court terme. Après la phase d’endiguement de la crise, nous entrons dans la seconde phase, celle de la relance. Des relances monétaires et budgétaires fortement keynésiennes, comme indiqué. En passant, je remarque que la relance monétaire bute déjà ou risque de buter sur la configuration typiquement keynésienne de la «trappe à liquidité». Une configuration dans laquelle le taux d’intérêt atteint une valeur-plancher, la politique monétaire devient inefficace car les liquidités nouvellement injectées, au lieu de nourrir la demande finale, viennent gonfler les encaisses oisives. Cela dit, la réalité est un peu plus compliquée. Car, avec le Covid-19, nous sommes confrontés à un double choc d’offre et de demande. Choc de demande, avec la baisse des revenus, la montée du chômage (montée heureusement retardée, en France et dans d’autres pays, par les formules de chômage partiel), les contraintes sur la consommation nées du confinement, etc. A quoi s’est ajouté un choc d’offre, avec la rupture des chaînes d’approvisionnement, l’enlisement de certains secteurs essentiels (aéronautique, tourisme, automobile, hôtels-restaurants, secteurs culturels,…). C’est pourquoi les plans de relance doivent marcher sur les deux jambes, agir à la fois sur l’offre (mesures en faveur de l’investissement, du financement des entreprises,…) et sur la demande (politique de pouvoir d’achat, y compris par réduction des inégalités; lutte contre le chômage en général, le chômage des jeunes en particulier,…). En 2020-2021, tous ces plans de relance par l’offre et la demande doivent donc combiner Keynes et les néo-classiques, de façon pragmatique et sans fausses querelles idéologiques. Ils doivent aussi, partout, au Nord comme au Sud de la Méditerranée, avoir une forte composante écologique. Et là, ni Keynes ni les néo-classiques, ne sont les plus utiles sur cette composante incontournable.


Il fallait d’abord éteindre l’incendie!

- L’Economiste: Plus tard, il va falloir rééquilibrer les comptes publics. Une augmentation d’impôt vous paraît-elle inévitable à moyen terme?
- Christian de Boissieu: Pour le moment, il faut laisser filer les déficits publics et les dettes publiques, pour limiter comme indiqué la casse. Quand il y a le feu dans la maison, on appelle les pompiers, on ne s’interroge pas sur la couleur de leurs vestes…Après- mais quand? A partir du second semestre 2021 ou de 2022?-il faudra voir où tout cela nous mène. Très difficile aujourd’hui de faire des prévisions fiables sur les finances publiques. Regardez la vitesse avec laquelle les lois de finances rectificatives se succèdent en 2020 dans la plupart des pays!
Face à cet océan d’incertitudes, quelques remarques j’espère frappées au coin du bon sens: Il serait absurde en 2020 d’augmenter globalement les impôts. L’heure est à la relance, pas à la restriction par un alourdissement de la fiscalité. On peut bien sûr jouer de la structure fiscale, augmenter certaines taxes et en diminuer d’autres. Mais même ce mécano fiscal risque d’envoyer des messages contradictoires aux opérateurs, au moment où il faut tout faire pour recréer de la confiance et des anticipations favorables chez les chefs d’entreprise comme chez les consommateurs.

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 L’heure est à la relance, pas à la restriction par un alourdissement de la fiscalité. On peut bien sûr jouer de la structure fiscale

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Pour aborder les problèmes de soutenabilité (ou pas) des dettes, il faut raisonner sur la dette totale: dettes publiques plus dettes privées. La crise actuelle engendre une explosion des deux composantes. L’analyse économique indique que, du point de vue de la soutenabilité (ou non) de l’endettement, tout dépend de l’écart entre le taux de croissance et le taux d’intérêt (moyen sur la dette). En 2020, en Europe, la profonde récession fait que les taux de croissance (très négatifs) sont nettement inférieurs aux taux d’intérêt, eux-mêmes faibles, proches de 0% quand ils ne sont pas négatifs…C’est la configuration la plus défavorable pour la dynamique de l’endettement. Avec la relance, on peut espérer que le taux de croissance va repasser dès 2021-2022 au- dessus du taux d’intérêt dans nombre de pays, pas dans tous. Les perspectives seraient alors moins désespérantes que celles tirées du seul constat de la dérive des ratios de dette publique. En pratique, tout va compter: les niveaux absolus de déficits et de dettes publiques, les ratios de ces indicateurs rapportés au PIB, la relation taux d’intérêt/taux de croissance,…
Le retour de la croissance, d’une croissance par ailleurs moins carbonée, sera nécessaire pour revenir dans les clous du côté des finances publiques. Il ne sera pas suffisant. Il faudra aussi améliorer la maîtrise des dépenses publiques, en privilégiant l’efficacité de ces dépenses. Tout cela n’évitera probablement pas, mais à long terme, un tour de vis fiscal. 


Les banques centrales en avance sur les théories monétaires

Depuis l’enclenchement de la crise mondiale en 2007-2008, les banques centrales ont su innover, mettre en place un peu partout des politiques «non conventionnelles» dont la meilleure illustration est fournie par «l’assouplissement quantitatif » (QE pour «quantitative easing»). Face au Covid-19, les banques centrales ont su à nouveau faire preuve d’imagination, de pragmatisme et de détermination. Je dirais que, depuis 2007, la pratique des politiques monétaires est en avance par rapport aux théories monétaires, qui doivent s’adapter constamment ex post. Le QE n’était pas avant 2008 anticipé dans les manuels traitant de la politique monétaire! 
A mes yeux, le défi pour les banques centrales n’est pas dans l’excès de classicisme et de conformisme ; elles ont montré une grande capacité à se renouveler et à «bousculer la table». Le défi réside dans la cohérence et la coordination entre la politique monétaire, qui lâche tout face au choc macroéconomique actuel, et la politique prudentielle qui, à travers des réglementations bancaires contraignantes, est indispensable pour maintenir la santé des banques et la stabilité financière. Entre le moteur de la politique monétaire et le frein de la politique prudentielle, quel équilibre trouver dans le contexte présent? 
La question se pose en particulier dans les pays, de plus en plus nombreux, où la banque centrale a en charge, en plus de la politique monétaire, la politique prudentielle. La réponse ne peut être que pragmatique, donc variable d’un pays à l’autre, mais aussi…innovante. Les banques centrales n’ont pas fini de se placer, fort heureusement, en dehors des sentiers battus! 

Propos recueillis par A.S.

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