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Pourquoi nous ne réussissons pas nos réformes?
Par Mohamed Larbi BEN OTHMANE

Par L'Economiste | Edition N°:2426 Le 20/12/2006 | Partager

Professeur chercheur à la faculté de Rabat, Mohamed Larbi Ben Othmane a été membre du cabinet du ministre des Finances dans les années 80-90. Il a participé et présidé diverses commissions ministérielles (restructurations du secteur public, contrats-programmes, privatisations…) Il a aussi été membre du CNJA. Ben Othmane est un spécialiste du droit socialLes réformes réussies n’ont jamais relevé de la génération spontanée. Celles qui aboutissent reposent au départ sur une bonne préparation, et durant leur enclenchement, sur la bonne foi, le suivi et l’évaluation. Est-ce à dire que nos réformes qui ratent ou qui, à répétition, échouent lamentablement, n’ont pas bénéficié de ces conditions? Des exemples d’abord à n’en pas finir. Toutes pourtant étaient porteuses d’espoir, annonciatrices de changement et d’ouverture sur plus de modernisation. Certes, il en est qui ont pu totalement ou partiellement échapper à cette fatalité de l’échec. Elles apparaissent comme des miraculées. A les analyser de près, elles semblent avoir bénéficié des conditions citées, à savoir la bonne foi de départ et l’accompagnement adéquat durant la mise en œuvre. A ce titre, plusieurs peuvent être citées. Elles concernent le secteur bancaire, financier et boursier, le droit comptable et commercial, l’AMO, la douane, la gestion, en dehors des pesanteurs administratives, de la Free Zone de Tanger, la maîtrise d’œuvre du projet Tanger-Med… Toutes ces initiatives, faut-il le noter, ont été réalisées sans exception soit sur pressions et recommandations extérieures, soit en dehors des tutelles et des pesanteurs administratives traditionnelles.Sans les hiérarchiser et encore moins avoir la prétention de ne pas en oublier, les réformes marquées par l’échec et les ratages, et admises comme telles par les voix les plus autorisées, portent sur les secteurs les plus variés. Même le Rapport du cinquantenaire qui a eu l’effet de l’écume d’un jour, ne peut objectivement démentir ce constat. Il s’agit de la réforme de l’éducation-formation, du monde du travail et de l’emploi, de la réparation des accidents du travail qui, en visant la généralisation, n’a abouti qu’à la réduction des entreprises assurées, de la sécurité urbaine, de la justice et du marigot de corruption qu’elle partage avec d’autres secteurs, de la diplomatie, de la recherche-développement, du paysage de la communication et de l’audiovisuel, de la décentralisation et la régionalisation, de la réforme constitutionnelle de 1966 qui est liée à la précédente, de la politique publique de la pêche dans un pays de 3.000 km de côtes, du secteur de la concurrence, de la création d’une zone de banque off-shore, de l’organisation des départs volontaires des fonctionnaires, ou surtout de la réforme de l’administration elle-même… On en oublie forcément. . L’art de neutraliser les réformes En effet, s’il est au moins une chose sur laquelle deux Marocains ne sont pas en désaccord, c’est bien l’échec douloureux de la réforme de l’enseignement, du primaire à l’universitaire, et la manière avec laquelle cette réforme a été gérée ces dernières années. Sur 100 enfants qui entrent à l’école, 10 seulement seront diplômés universitaires; dans les pays émergents, ce chiffre se situe entre 50 à 60. Des facultés prévues pour 5.000 étudiants en accueillent plus de 15.000, avec en prime un sous-encadrement dénoncé même par des présidents d’universités (L’Economiste du 8/12/2006). Comment mieux préparer les déperditions, la baisse généralisée des niveaux et l’échec de tout le système? Un échec lourd de conséquences alors que le sort du pays dépend, selon des expertises parmi les plus neutres, de la qualité de son capital humain .La réforme du monde du travail et de l’emploi n’est pas en reste. Les structures de l’intermédiation et du placement en matière d’emploi qui devaient fonctionner en termes de gestion par objectifs et surtout de concertation tripartite en matière de politique active de l’emploi, se sont sclérosées en un temps record pour ressembler à de typiques et peu efficaces services administratifs. Leur taux de pénétration dans le champ du placement et de la rencontre entre l’offre et la demande d’emplois est dérisoire. Moins de 3 à 4%. L’effectivité du code du travail parce que promulgué, de son côté, sans tenir compte de son contexte économique et social, est de plus en plus problématique. Deux années après son entrée en vigueur, il n’est appliqué que par 15% des entreprises selon les statistiques les plus récentes du ministère de tutelle. Parmi ses dispositions les plus importantes, beaucoup sont inapplicables. Voir par exemple le cafouillage de l’audiovisuel (cf. encadré).Par ailleurs, la réforme constitutionnelle de 1996 a consacré le concept de régionalisation et instauré le bicaméralisme en créant une deuxième chambre. Les deux apports indiscutablement sont en soi justifiables. Les Sénats ont fait leurs preuves ailleurs et la régionalisation est l’instrument d’une décentralisation accomplie .Au Maroc, la création de la Deuxième chambre cachait en fait un immense non-dit. Elle était destinée à séduire les représentants des populations concernées par l’idée d’autonomie des provinces sahariennes. Ils y auraient siégé avec un statut identique à celui des députés. Une façon en somme de leur dire qu’ils participeraient aux rouages de l’Etat central. Or, très vite ce parlement-bis a fait figure de doublon inutile et dispendieux qui pratiquement alourdit la fonction législative et ajoute un niveau de complication supplémentaire aux procédures d’élaboration des lois dont le pays pouvait faire l’économie. Tout cela sans que cette réforme puisse atteindre le moindre des objectifs non-dits qui étaient à son origine. En somme, le pays n’a rien trouvé à y gagner.Dans le même sens, la loi sur la région, censée transférer certains pouvoirs aux instances et aux collectivités locales, s’est avérée vide de sens si on la compare à celles des pays qui ont opté réellement pour la décentralisation. En fait, plus qu’elle ne transfert de pouvoirs aux collectivités territoriales, elle renforce plutôt exagérément ceux des walis et gouverneurs représentant l’administration centrale.. Changer pour que rien ne changeLes mêmes raisonnements s’appliquent à d’autres réformes initiées et laissées quant à leur application et à leur mise en œuvre à la seule appréciation de l’Administration.Il s’agit pourtant de réformes dont le pays a besoin et pour lesquelles la dernière chose à faire est de fustiger leurs idées de départ (Q . Philippe: L’Etat peut-il réussir ses réformes, Paris, 2002). Le problème n’est donc pas l’idée des réformes initiées par l’Etat, mais la manière avec laquelle la réforme elle-même est menée. Le problème est ce qu’elles deviennent une fois sorties du moule de notre administration et des pouvoirs qui la dirigent et qu’elle incarne. Une administration et des pouvoirs qui consacrent souvent par leur gouvernance, le refus d’avenir. Pour être juste, il est, cependant, important d’insister sur l’existence de services et de niches de modernité qui ont su secouer le carcan au sein même de l’Administration. Il n’est pas rare, en effet, d’y trouver des services qui fonctionnent avec un nouvel esprit qui a su assimiler les exigences de ce qu’on appelle aujourd’hui le new public management. Ces niches sont plus proches de l’idée de performance et de la facilitation que du maintien des privilèges de la rente de situation et du statu quo. Hormis ces cas et de façon générale, notre administration peut se targuer d’être l’une des rares qui en donnant l’impression de déléguer, de se décentraliser, de se désengager, aboutit à une contre-performance: celle de se renforcer et de s’alourdir encore plus. De bétonner la centralisation de son propre pouvoir. C’est en procédant ainsi, par ce recours au bétonnage, que l’administration fait capoter la plupart des réformes qu’elle a elle-même proposée ou qu’elle est appelée à mener. Encore une fois, il ne s’agit pas de critiquer les idées initiales des réformes mais de dire ici que leur neutralisation est aisée pour un esprit administratif qui se cramponne à ses privilèges et freine des quatre fers. (Les réformes qui échouent, RFAP, n° 87). Il lui suffit d’injecter dans les textes qui donnent naissance aux innovations, des dispositions qui les vident de leur contenu pour les domestiquer et parfois les bloquer. Cette manière de faire est avérée et peut être appréhendée comme une «neutralisation de la réforme par elle-même». La loi portant création de celle-ci donne, par exemple, l’impression de décentraliser, de déléguer, alors qu’en fait, elle renforce encore plus le pouvoir central. . L’argumentation de l’erreurDe sorte que, en lisant certains exposés des motifs de certaines lois portant réforme de tel ou tel secteur et particulièrement parmi celles citées, on se retrouve devant une véritable et «inflexible fidélité à l’erreur argumentée».Pourtant, eu égard aux échéances et aux changements, nous sommes devant une urgente nécessité de rénover. Surtout que les références anciennes sont de plus en plus en panne, que le lexique de la gouvernance traditionnelle est dépassé, qu’une demande nouvelle s’exprime haut et fort à tous niveaux,  en matière de démocratie, de droits de l’homme, d’exigences sociales et culturelles, du respect de notre nouvelle réalité hétérogène et pluraliste, de performances économiques.Cette demande appelle de nouvelles idées et formes d’analyses. Elle appelle surtout la recherche de nouvelles perspectives utiles. Les réformes nécessaires doivent donc réussir, quitte à balayer devant elles les entraves et les raisons de l’échec. A ce stade, l’élément humain n’est pas le moins incriminable surtout que ces réformes passent forcément par l’investissement du champ des pouvoirs entravants et la modernisation des mécanismes de prises de décision. Comment autrement prétendre atteindre la performance économique, le bien-être social, le pluralisme…Pour qu’elles échappent à la tradition de leurs échecs ayant ici acquis un niveau de fatalité, des préalables sont inévitables. En sciences sociales, ces préalables sont définies en trilogie: savoir de quelle culture et de quelle politique de communication a besoin la réforme; instaurer une gouvernance qui tient compte de son environnement chaque jour plus globalisé impliquant partage de pouvoirs et lois du marché; construire un climat de dialogue ouvert aux idées, qui sans occulter les causes du blocage, sollicite les potentialités réelles, pour tendre vers un meilleur avenir. Face à cette trilogie vertueuse, les moyens à mettre en œuvre sont de divers ordres et d’abord d’ordre politique. Or, la politique est un discours et une action (Hannah Arendt ).La réforme réussie également… sauf si l’action n’en est pas le frein.


Le cafouillage de l’audiovisuel

La réforme de la communication et de l’audiovisuel est en plein cafouillage après le transfert des monopoles étatiques sur la RTM et 2M à une société de droit privé, la SNRT, mais dont pourtant le capital demeure totalement souscrit par l’Etat. Le but de cette réforme était d’éviter aux deux chaînes publiques de sombrer dans une décrépitude avancée et aux signes déjà notoires face à la concurrence satellitaire. Or, cette réforme n’a pas tenu ses promesses; les deux chaînes étatiques n’ont jamais été aussi bas en considération de la qualité de leurs grilles des programmes. Et rarement elles ont été aussi décriées.Certes, il y a eu création d’un organe de régulation pour l’ensemble du secteur audiovisuel. Le travail effectué par sa direction générale et ses services techniques est d’un professionnalisme reconnu par l’ensemble de la profession. Mais, la crédibilité de l’organe de régulation a été détruite par la nomination des membres de son conseil, souvent choisis comme conseillers au sein du CSA en fonction de leur proximité des cercles du pouvoir ou pour «services» rendus. C’est à la limite de bonne guerre, mais encore fallait-il qu’ils allèguent d’un titre ou d’une compétence à faire valoir. En tout cas, et indépendamment de la considération qu’on peut devoir aux personnes, s’il fallait absolument les récompenser ou leur assurer un revenu confortable, ce n’est pas d’autres alternatives qui manquaient. Leur octroyer un agrément de transport aurait objectivement mieux fait l’affaire. Cela aurait eu au moins le mérite de préserver la respectabilité du CSA et de sauvegarder un aspect important de la réforme. Faute de quoi, aux yeux de l’opinion, ce conseil apparaît aujourd’hui comme un simple appendice maladroitement assujetti et dépendant. Une dépendance qui a largement persiflé et décrédibilisé la réforme qui devait libéraliser le secteur.

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