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    Tribune

    Maghreb-CEE : La douane prête à un éventuel accord de libre échange

    Par L'Economiste | Edition N°:55 Le 26/11/1992 | Partager

    Par Mustapha HAJJI, Docteur en Droit de l'Université de Paris II, Cadre Supérieur à l'Administration des Douanes

    Si un accord de libre échange intervient avec la CEE, l'Administration des Douanes serait en première ligne pour veiller à son application. Ses restructurations humaines, juridiques et techniques, ici rappelées, l'ont préparée à toute ouverture éventuelle sur le commerce mondial.

    La douane, porte de l'économie marocaine, est la première concernée si un éventuel accord de libre échange est signé entre le Maroc et la Communauté Economique Européenne. De fait, instrument prioritaire de la politique douanière, en l'occurrence le tarif douanier subira incontestablement les conséquences de désarmement qui véhicule toute entreprise du genre. L'enjeu est de taille. L'abattement progressif des taux aura inévitablement à moyen et long terme pour conséquences l'amenuisement des recettes douanières, source importante des recettes budgétaires, et une déprotection de l'industrie locale.
    D'un autre côté, les divers instruments de la politique douanière (administration, législation et réglementation) doivent se métamorphoser pour se constituer en interlocuteur valable dans le cadre de la nouvelle forme que la C.E.E. et le Maroc entendent donner à leur coopération.
    Sommes-nous donc en mesure de faire face à un tel engagement? Le géant européen et les mutations profondes que connaît l'économie mondiale, et en particulier les économies méditerranéennes en cette dernière décennie du vingtième siècle, ne laissent guère le choix aux jeunes économies. Celles-ci, si elles désirent s'assurer une place de choix dans la future division du commerce international, doivent adopter discipline et rigueur dans leur démarche, mesurant adéquatement l'ouverture sur l'économie mondiale.

    Assouplissement permanent

    Consciente de sa mission, l'Administration des Douanes, l'artisan en chef de la politique douanière, n'a pas attendu la sonnette d'alarme pour lancer les jalons d'une nouvelle stratégie capable de la hisser au rang d'une administration comparable à ses homologues des pays développés. De grandes réformes ont été entreprises depuis l'indépendance (mise à jour d'un code des douanes moderne, d'un code des Régimes Economiques en Douane, des modifications tarifaires à caractère incitatif à l'industrialisation et à la promotion des exportations). Cependant, ces réformes demeuraient insuffisantes face au tournant que prirent les échanges commerciaux internationaux au début de la décennie 80 (rapidité des échanges, nouvelles normes techniques, normes douanières, etc...).
    Ainsi, l'Administration des Douanes a été contrainte, dans le cadre de la politique de réajustement structurel et de la politique de libéralisation du commerce extérieur entreprises en 1983, de se vouer à une nouvelle stratégie dont les lignes directives vont dans le sens de la mise en place d'une nouvelle politique douanière. Ses apparitions sur le plan interne se manifestent par la confection d'un cadre moderne répondant en toute souplesse aux fluctuations des échanges internationaux. Dans cette perspective, les procédures douanières furent amenées à connaître un assouplissement permanent et une réadaptation constante de l'outil juridique, humain et matériel aux exigences du moment. Force est de constater que sur le plan externe, cette politique s'insère sans grande difficulté dans l'environnement douanier international et demeure respectée, une certaine hiérarchie devenue quasi orthodoxe, à savoir le passage par un groupement régional, l'Union du Maghreb Arabe (U.M.A) avant d'accéder aux relations inter-régionales mieux équilibrées dans le cadre d'un accord de libre échange avec la C.E.E.

    Nouveau visage de la douane

    En toute objectivité, on ne peut qu'applaudir les réalisations de l'Administration des Douanes durant cette dernière décennie. Il reste bien entendu beaucoup à faire, mais les grandes réalisations témoignent de la volonté d'accorder toutes les facilités et les garanties nécessaires au développement rapide des échanges commerciaux. Mises à part les adaptations constantes que connaissent les textes législatifs et réglementaires, on reconnaît à la politique douanière d'avoir eu le courage, dans des circonstances un peu difficiles (instabilité du commerce mondiale, politique d'austérité, sécheresse etc...), de défier les grandes réformes en l'occurence l'informatisation et l'assouplissement des procédures douanières et la mise en application d'une nouvelle nomenclature de classification et de codification des marchandises dénommées Système Harmonisé (S.H.).
    Célérité et rapidité sont les deux objectifs recherchés par la politique douanière en matière de dédouanement des marchandises. La déclaration en douane est désormais informatisée et compte un document unique intitulé Déclaration Unique des Marchandises (D.U.M.). Le déclarant, relié directement au terminal de l'Administration des Douanes, peut de chez lui, suivant un code confidentiel, transmettre les énonciations de la déclaration, qu'il s'agisse de la déclaration sommaire des marchandises ou de la déclaration en détail (pour le moment demeurent exclues la déclaration de provisions de bord, la déclaration occasionnelle, la déclaration conventionnelle et la déclaration sans valeur commerciale). Ce sont ces énonciations là qui constitueront, une fois confirmées par le déclarant, la base juridique qui liera l'opérateur à l'Administration.
    La gestion des régimes économiques en douanes est aussi informatisée. La création du Centre Informatique des Régimes Economiques et Particuliers (C.I.R.E.P) est une très bonne initiative. Bien que centralisé et limité aux seules opérations sous régimes économiques réalisées dans le Grand Casablanca, le C.I.R.E.P peut aussi effectuer l'apurement des opérations initiées dans le Grand Casablanca et apurées dans un bureau situé en dehors de Casablanca. Il aura probablement tendance à s'étendre à tout le territoire national une fois que les conditions nécessaires à cette extension seront requises.

    Dédouanement à domicile

    D'autres innovations non moins importantes surgissent pour renforcer dans le bon sens l'arsenal juridique douanier. L'exemple le plus illustratif est la mise en place d'une Procédure de Dédouanement à Domicile (P.D.D). En réalité, cette procédure existe depuis à peu près dix ans. Elle a été créée pour la première fois en 1983, seulement, telle qu'elle a été conçue, entièrement centralisée et piégée dans des tracasseries d'ordre administratif, elle ne constituait guère, comme on le souhaitait, un instrument d'industrialisation et de promotion des exportations. La nouvelle procédure semble mieux répondre aux exigences de ses abonnés. En premier lieu, le bénéfice du régime de dédouanement à domicile est concédé par une simple décision du chef local de la circonscription, alors qu'auparavant, ceci nécessitait une décision de l'Administration Centrale. Mieux encore, son champ d'application, limité autrefois aux seules entreprises qui exportent au moins 75% de leur chiffre d'affaires, ou des grosses unités intégrées dont le chiffre d'affaires est au moins égal à 10 millions de Dirhams, se trouve actuellement élargi, en dépit des opérations d'exportation et opérations sous R.E.D., aux opérations d'investissements, les opérations dont l'importance est primordiale pour le bon fonctionnement des entreprises (importation de parties et pièces détachées destinées à la maintenance d'outil de production), les opérations stables et à caractère répétitif telles que celles réalisées par les entreprises de production pour leur approvisionnement régulier en matières premières et semi-produits, les entreprises de montage pour l'importation de collections C.K.D et S.K.D et les entreprises spécialisées dans l'importation d'une gamme de produits connus au service des douanes.

    Crédibilité internationale

    Face aux avantages accordés, le législateur n'a pas manqué d'entourer ladite procédure de toutes les garanties nécessaires pour contrecarrer les manoeuvres de ses mauvais abonnés, notamment par des contrôles a posteriori. Cependant, il serait souhaitable, afin d'inciter les opérateurs à tirer profit des avantages présentés par la P.D.D., d'imposer la caducité de l'agrément en cas de non utilisation pendant une période déterminée, un an par exemple.
    Ainsi, de par sa rapidité et la souplesse qu'elle présente, cette procédure paraît mieux adaptée au contexte socio-économique de l'entreprise marocaine.
    En matière de procédure, les ambitions de la politique douanière ne s'arrêtent pas là et vont au-delà du cadre national afin de donner aux procédures douanières toutes la crédibilité nécessaire à leur classement parmi les procédures modernes qui répondent en toute souplesse aux nouvelles donnes du commerce mondial. Ainsi, le législateur a bien voulu tisser ces procédures dans la sphère des procédures d'application internationale telle celle prévue par la Convention sur le Transport International Routier des Marchandises (Convention T.I.R.) applicable au Maroc à partir du 1er Juillet 1992, ou de procédure telle que l'abandon de la vérification systématique des marchandises importées par conteneurs qui, probablement, s'inscrit dans le sens d'une éventuelle adhésion à la convention douanière relative aux conteneurs dénommée convention A.T.A.

    Nouvelle nomenclature

    Enfin une nomenclature qui répond mieux aux besoins actuels des douanes, de commerce, de transport et des statistiques. Il est bien dit dans son préambule que le S.H. a pour objectif de faciliter le commerce mondial, la collecte, la comparaison et l'analyse des statistiques en particulier du commerce. A cet égard, nous espérons que les statistiques requièrent la place qui leur revient au sein de la politique douanière; la place de levier de commande de cette politique par lequel on réajuste ses positions et on régularise ses démarches en fonction des grands objectifs tracés par la politique économique et sociale. Nul doute, il n'est guère aisé d'appliquer une nomenclature aussi complexe que le S.H., cela nécessite une haute technicité et un degré élevé de connaissance et de compétence de la part des agents de douane. On le sait, les préparatifs avaient duré plus de quatre ans, afin qu'aujourd'hui l'opérateur économique puisse aisément se familiariser avec ce nouveau système sans trop de gymnastique puisqu'en fin de compte cette nomenclature est issue essentiellement de la nomenclature de Bruxelles appliquée au Maroc depuis 1968.
    En somme, on ne peut que se féliciter des nombreux assouplissements et réformes entrepris par l'Administration des Douanes, qui concourent tous à la modernisation des instruments de la politique douanière pour offrir à l'opérateur en commerce international un cadre aisément accessible et favorable à ses opérations.

    L'insertion dans l'environnement international

    Que ce soit par le biais des organismes internationaux spécialisés en la matière tels que le Conseil de Coopération Douanier (C.C.D.), l'Accord Général sur les Tarifs Douaniers et le Commerce (G.A.T.T), la Conférence des Nations-Unies sur le Commerce et le Développement Economique (C.N.U.C.E.D) etc..., le Maroc a toujours eu le courage de l'ouverture sur le monde extérieur. "Le Maroc est un arbre dont les racines se trouvent ancrées en Afrique et les branches prospèrent de par le monde", est l'image juste que prônait S.M. Le Roi dans l'un de ses discours. Cette image d'un Maroc ouvert sur le monde extérieur sans que cette ouverture puisse porter atteinte à ses racines arabo-africaines et musulmanes a été tout récemment explorée lors d'un colloque tenu à Casablanca où l'auteur note que "le Maroc a toujours eu une option européenne, mais ce choix n'a à aucun moment contredit son identité maghrébine et arabo-africaine"
    Sur le plan douanier et commercial, les faits sont là pour témoigner de cette ouverture. En dehors de l'U.M.A. et de la CEE, le Maroc entretient des relations privilégiées avec nombre de pays arabes et africains dans le cadre de conventions tarifaires et commerciales qui exonèrent les produits échangés du droit de douane.

    UMA: stationnement provisoire

    Il n'y a pas lieu de se décourager, l'U.M.A est une entreprise en stationnement provisoire. Mis à part le domaine économique et monétaire où des initiatives encourageantes ont été prises, les domaines de douane et de commerce ont connu des activités relativement intenses. Les accords bilatéraux tarifaires et commerciaux qui existaient déjà entre le Maroc et les autres pays de l'U.M.A. ont été revus dans le sens de la mise en place d'une convention cadre généralisée aux cinq pays de l'U.M.A. Ainsi l'exonération qui se limitait au seul droit de douane fut étendue aux taxes d'effet équivalent et les règles d'origine furent relativement harmonisées.
    Aujourd'hui et suite aux nombreuses rencontres, études et comités spécialisés issus des recommandations de la Commission des Finances et Douane, une convention cadre applicable à tous les pays de l'U.M.A est prête depuis 1990 dans l'attente de feu vert de la haute instance maghrébine pour qu'elle soit mise en vigueur. Parallèlement, d'autres rencontres et réunions ont eu lieu aussi bien dans le cadre bilatéral que multilatéral dans le but d'harmoniser les législations douanières maghrébines et d'instaurer un tarif douanier extérieur commun. Certes, c'est une entreprise de longue haleine, mais les bases sont d'ores et déjà jetées. La prochaine étape sera décisive et porteuse du concret, mettant les cinq dans la cage d'une convention douanière maghrébine.

    Oppositions à la CEE

    A cet égard on déplore amèrement que des facteurs exogènes surgirent pour stopper les travaux d'une entreprise qui, bon gré ou mal gré, se trouvait dans sa phase finale de gestation.
    Face à ce blocage, la politique douanière marocaine ne s'était pas découragée, mais gardant ouvert le chapitre de l'U.M.A., elle continue à forger son chemin pour s'assurer une place de choix dans la future géo-stratégie du commerce mondial. L'Europe se trouve à nos portes, et le Maroc représente pour l'Europe la porte de l'Afrique. Le choix de réviser donc sa politique de coopération avec l'Europe n'est pas le fait du hasard, il s'inscrit bel et bien dans le cadre d'une politique de coopération globaliste méditerranéenne visant à faire de la Méditerranée une zone de stabilité, d'équilibre, de prospérité et de développement solidaire.
    Les quinze années de coopération qu'a eue le Maroc avec l'Europe depuis l'entrée en vigueur de l'accord de 1976 n'ont pas donné le fruit que le Maroc attendait de la C.E.E. Si les exportations dans l'ensemble ont progressé vers les pays de la C.E.E., elles auraient pu bénéficier de plus de dynamisme si le protectionnisme préconisé par la C.E.E. n'intimidait pas l'effort marocain à l'exportation, en particulier pour les produits agricoles. Selon certains analystes, même dans le cadre d'un accord de libre échange, le secteur agricole demeurera le secteur où le Maroc et la C.E.E. rencontreraient des oppositions diverses.
    Malheureusement, le protectionnisme européen ne se limite pas à l'application de la Politique Agricole Communautaire (P.A.C) qui impose aux produits agricoles marocains un calendrier et des prix de référence, il passe par d'autres formes aussi décisives l'une que l'autre, comme le système de quota infligé aux produits textiles dans le cadre de l'Accord Multi-Fibre (AMF). Bien que l'accord textile Maroc-CEE de 1990 ait permis l'augmentation des quotas pour les produits textiles (pantalons, robes, chemisiers), il demeure néanmoins faible face à l'effort fourni par ce secteur. Et dans tous les cas, l'Europe ne procédera que progressivement à la suppression de ses limites quantitatives en fonction de l'aboutissement des négociations textiles dans le cadre de l'Uruguay Round.

    Règles d'origine

    Pour les produits manufacturés marocains qui symbolisent en quelque sorte le degré d'industrialisation du pays, ils bénéficient de l'accès libre en exonération de droit de douane de 4% que la C.E.E applique aux pays tiers. Toutefois, ils doivent répondre aux critères de l'origine de produit entièrement obtenu dans le pays d'origine ou ayant subi une transformation ou ouvraison suffisantes. Le cumul maghrébin étant accepté.
    Par ailleurs, cette notion demeure soumise aux procédures souvent complexes de justification de l'origine. Pour le moment, une procédure simplifiée de délivrance de documents prouvant l'origine des produits est applicable aux produits marocains. Des améliorations doivent se poursuivre dans ce sens et dans le sens d'une harmonisation plus générale avec les règles d'origine applicable entre les pays de l'U.M.A.
    Ainsi, et si sur le plan législatif et réglementaire, la douane peut offrir aujourd'hui, toute proportion gardée, un cadre comparable à celui des pays de la C.E.E., il demeure néanmoins que, dans le cadre d'un accord de libre échange Maroc-CEE, des difficultés d'ordre technique persisteraient. Ces difficultés techniques, selon les propres paroles du Directeur Général des Relations Nord-Sud à la C.E.E., M. J. Prat, doivent trouver leur solution, disait-il, dans le sens que nous devons bien saisir la manière de développer la coopération dans des secteurs complexes avec la mise en place de mesures dans le domaine agricole, de libre échange, de l'harmonisation des normes et de la reconnaissance mutuelle des certificats d'origine, des mesures anti-dumping....
    Donc il est reconnu que la coopération Maroc-C.E.E n'a pas eu les résultats escomptés. Parallèlement, le Maroc n'a émis aucune réserve quant à son ouverture sur l'extérieur et en particulier sur l'Europe. Le domaine des douanes demeure le lieu privilégié où cette ouverture est aisément palpable.

    Une école de rapprochement

    Le Maroc est pratiquement membre dans toutes les instances et instruments de nature douanière et commerciale dont le rôle est de faciliter et de sécuriser les transactions commerciales internationales. Nous nous limiterons ici aux instances, conventions et accords à vocation douanière dans lesquelles le Maroc se trouve membre aux côtés des pays européens et qui peuvent constituer un créneau incontestable de rapprochement de la législation douanière marocaine à celle de la C.E.E., notamment au niveau des procédures douanières, couloir des échanges commerciaux.
    Le Conseil de Coopération Douanière C.C.D., auquel le Maroc a adhéré en 1968, reste la grande école de ce rapprochement. Commençons par l'un de ses plus importants instruments, à savoir la Convention de Kyoto pour la simplification et l'harmonisation des régimes douaniers que le Maroc applique depuis 1973. Celle-ci a inspiré dans une large mesure la législation douanière marocaine qui offre aujourd'hui aux opérateurs du commerce mondial un cadre comparable à celui des pays européens, facilement accessible et sans entraves majeures aux échanges commerciaux. Cette convention comprend 19 articles et 30 annexes abordant systématiquement tous les régimes douaniers compris dans le sens de l'ensemble des règles relatives au traitement applicables aux marchandises qui reçoivent une destination douanière déterminée. Il s'agit des formalités douanières antérieures au dépôt de la déclaration en douane, au dédouanement des marchandises, des régimes douaniers économiques, des procédures douanières particulières ainsi que du recours en matière douanière.

    Contrebande

    Il y a un autre domaine et qui relève aussi du C.C.D où le Maroc, et l'Administration des Douanes en particulier, n'a pas cessé de ménager des efforts considérables eu égard à l'importance du fléau, celui de la lutte contre la contrebande et le trafic des stupéfiants. La Convention de Nairobi pour l'assistance mutuelle administrative en vue de prévenir, de rechercher et de réprimer les infractions douanières constitue, à côté d'autres instruments, un cadre favorable où la douane mène une activité intense en vue d'atteindre le fléau par le rapprochement de sa législation et réglementation applicables en la matière à celles des pays concernés, en particulier européens, et de mettre en place un dispositif de lutte infaillible.
    On ne peut malheureusement étaler ici toutes les conventions, accords, recommandations qui embrassent directement ou indirectement le domaine des douanes et au sein desquels le Maroc est membre, et souvent membre actif, la liste risquant d'être longue. En dehors des deux conventions précitées, à savoir la Convention internationale sur le système harmonisé et la Convention T.I.R. qui ont un impact bénéfique sur les moyens matériels et humains de l'administration, puisqu'elles permettent leur amélioration; certaines conventions issues soit du C.C.D soit de la Commission Economique des Nations-Unies pour l'Europe méritent d'être exposées du fait qu'elles sont destinées à réglementer des domaines sensibles et précis des douanes. Il s'agit particulièrement de l'importation temporaire des emballages, les facilités accordées pour l'importation des marchandises destinées à être exposées ou utilisées à une exposition, foire, congrès ou manifestation similaire; l'importation temporaire de matériel professionnel; le matériel de bien-être destiné aux gens de mer; l'importation temporaire de matériel pédagogique; le transit international des marchandises; les facilités douanières en faveur du tourisme; l'importation temporaire des véhicules routiers privés etc...

    Déblocage en Libye

    Qui donc peut prétendre être au mieux dans le rapprochement des législations applicables aux douanes avec celles de la C.E.E? Bien que les pays de l'Est récemment liés à la C.E.E. par un accord de libre échange (Hongrie, Tchécoslovaquie, et Pologne) étaient aussi membres dans les principaux instruments précisés, ces derniers instruments demeuraient d'application limitée dans la mesure où ces pays formulaient tous des réserves sur la clause d'arbitrage qui confère enfin de compte à l'Etat contractuel le doit d'appliquer sa propre législation.
    On peut allouer à la Tunisie et l'Algérie un degré de rapprochement similaire avec le Maroc et par conséquent, elles peuvent, si elles le désirent, accéder à l'accord de libre échange en même temps que le Maroc, à condition que les facteurs de blocage disparaissent, en particulier pour notre voisin l'Algérie.
    Quant à la Libye et la Mauritanie, un appui significatif de la part de la C.E.E à la construction de l'U.M.A. (sous-entendu le déblocage de la situation en Libye) peut contribuer à une insertion douanière rapide de ces deux pays dans la sphère méditerranéenne et internationale.
    Le Maroc se trouve déjà au stade des pourparlers exploratoires avec la C.E.E., s'ils aboutissent sur un accord de libre échange, il servira sans doute de bouc émissaire aux autres pays de l'U.M.A., qui, en tirant profit de l'expérience marocaine, l'accès à un tel accord leur sera offert sur un plateau d'argent.

    M. H.

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