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La loi formation-insertion : Un premier bilan mitigé

Par L'Economiste | Edition N°:109 Le 23/12/1993 | Partager

Par Mohamed LARBI BENOTHMANE

L'emploi sera encore au coeur des préoccupations budgétaires et de la politique économique de 1994. C'est un instrument institutionnel de l'emploi qui est analysé ici dans ses origines, ses insuffisances et ses résultats médiocres.

La nouvelle loi n°93-16 fixant "des mesures d'encouragement aux entreprises organisant des stages de formation-insertion(1) est venue cette année s'ajouter à la diversité des textes qui constituent le corpus de la législation nationale du travail.
A l'examen, cette loi s'avère susceptible de diverses lectures dans la mesure où elle interpelle à la fois plusieurs disciplines dont l'économique, le social, la sociologie du travail, la formation, le juridique et le fiscal. A leur intersection, ces différentes disciplines ne peuvent poser qu'une problématique large, dense et peut-être même à géométrie variable.

Si cette loi avait été assortie d'un exposé des motifs, il est certain que l'un des éléments importants, qui en auraient constitué la trame ? aurait été axé sur évolution et le fonctionnement du marché du travail au Maroc, comportant, d'une part, son analyse et ses perspectives, et d'autre part, l'explication des distorsions qui existent entre l'offre et la demande d'emploi.

Taux de chômage urbain: 17,6%

En effet, d'après des données récentes, le taux de chômage au niveau national est relativement très élevé et apparaît plutôt comme un phénomène urbain: près de 17,6% avec les taux les plus forts chez les actifs ayant un niveau secondaire (23,8%) ou supérieur (18%). La question centrale que posent ces chiffres est de savoir comment et pourquoi dans un pays comme le Maroc les personnes qui ont reçu une formation de plus de dix années enregistrent le taux de chômage le plus élevé du pays parmi les demandeurs d'emploi? Quelque part, les filières de formation sont donc gravement inadaptées d'autant plus que les offres d'emploi demeurent en grand nombre non satisfaites(2).

La genèse de la loi trouve certainement son point de départ dans ce constat. Mais est-ce le seul? Certes pas. Depuis longtemps, les organisations patronales estiment que la relation de travail telle qu'elle est actuellement réglementée et mise en oeuvre est "pénalisante pour l'entreprise(3).

Où sont les vrais freins à l'embauche?

Elles estiment sans détour que le marché du travail doit se plier encore plus aux exigences de l'appareil productif et que "la législation actuelle du travail constitue un frein important à la nécessaire flexibilité" que requièrent les mutations du tissu économique. Des changements de cette législation sont donc réclamés. Il s'agit avant tout de "supprimer les autorisations préalables tant pour l'embauche que pour les licenciements, tout en révisant le système des indemnisations en cas de rupture du contrat de travail".
Ainsi, il peut être valablement énoncé que deux constats sont à l'origine du texte de loi formation-insertion objet de cette étude.

Par voie de conséquence, et compte tenu de ces éléments, lorsque le Conseil National de la Jeunesse et de l'Avenir a été créé en février 1991 et que sa première session a été consacrée à "l'insertion des jeunes diplômés", il s'avéra nécessaire, parmi les mesures à prendre d'urgence, de proposer un projet de loi qui s'inscrit dans un cadre de solidarité, de promotion du processus de production et de répartition équitable et équilibrée des richesses nationales. La mesure préconisée par le Conseil se voulait un acte parmi d'autres d'impulsion du programme global d'insertion des demandeurs d'emploi par le secteur privé et un instrument nouveau d'intégration socio-professionnelle.

Il ne s'agit pas, loin s'en faut, d'un texte indifférent. Son contenu et ses innovations en témoignent largement.
Ces innovations peuvent à la fois être appréhendées à travers son champ d'application, les encouragements, les avantages et les obligations qu'il instaure aussi bien au profit des entreprises que des stagiaires. Ainsi, toutes les entreprises sont concernées.
Les bénéficiaires, également, sont tous les titulaires d'un diplôme équivalent et les inscrits comme demandeurs d'un premier emploi auprès des services provinciaux ou préfectoraux relevant du Ministère de l'Emploi.
Les encouragements portent sur les exonérations du paiement des cotisations patronales et salariales dues à la Caisse Nationale de Sécurité Sociale et de la taxe de formation professionnelle, au titre des indemnités versées aux stagiaires.

De même, les stagiaires sont exonérés de l'Impôt Général sur le Revenu au titre de l'indemnité de stage.
S'agissant de sa durée, le stage porte sur dix-huit mois non renouvelables. Durant cette période, des indemnités mensuelles sont prévues pour un montant qui ne peut être inférieur à 1.600DH. La perte de bénéfice de ces exonérations n'intervient que lorsque le montant de l'indemnité de stage est supérieur à 2.600DH.

Pour formaliser la convention entre l'entreprise et le stagiaire, il est établi un contrat de stage-type, dit "convention de stage formation insertion professionnelle" visé par les services du Département ministériel chargé de l'Emploi.
En somme, beaucoup d'innovations par rapport au droit du travail qui rendent nécessaire cette lecture à plusieurs niveaux dont il a été question précédemment. De sorte que plusieurs approches peuvent être envisagées pour appréhender cette loi.
L'approche économique la place au centre des préoccupations actuelles, puisque la doctrine et les analyses économiques sont aujourd'hui dominées par les deux questions fondamentales que sont la récession et la montée du chômage comme phénomènes incontournables tant au plan local qu'au plan mondial.

Le politique ne peut en faire l'impasse

La démarche qui privilégie le politique ne peut en faire l'impasse, tant le chômage et l'emploi sont facteurs et agents de la stabilité et de la cohésion sociales. Pour le politique en effet, l'emploi, comme la démocratie ou la sécurité, a un coût auquel il est vital de faire face d'une façon ou d'une autre, au risque d'avoir à gérer des situations sociales difficiles sinon imprévues.

L'approche sociale ainsi que celle qui se rattacherait à la sociologie du travail ne peuvent que situer la question de l'emploi au plus haut de la hiérarchie des droits de l'homme économiques et sociaux. En effet, s'il est un droit véritablement déterminant dans la sphère des droits économiques et sociaux, c'est bien le droit au travail, car que voudront dire les droits à l'éducation et à la formation s'ils ne permettent d'accéder à la dignité par le bénéfice des fruits de son propre travail? Comment accéder au droit au logement lorsque l'emploi fait défaut? A qui s'adresse le droit à la couverture et à la sécurité sociales sinon aux titulaires d'un contrat de travail?

Reste l'approche juridique. La loi 93.16 implique sous cet angle plusieurs interrogations. Certes, elle constitue désormais un outil parmi d'autres de l'articulation qui doit exister entre l'éducation, la formation et l'emploi. En ce sens, elle contribue à faire de l'entreprise un lieu de formation et peut-être même d'émergence d'une nouvelle culture par le biais de l'amélioration de son encadrement. Mais peut-on pour autant passer outre ses silences et les lacunes qui ne manqueront pas d'apparaître lors de sa mise en oeuvre?
Tout d'abord, concernant la formation, objet même de la loi: Quel en est le contenu? Par qui peut-elle être dispensée? En principe, au regard du droit comparé, le contenu comme les personnes appelées à dispenser cette formation sont définis légalement. Mieux, les entreprises concernées sont au préalable habilitées par un acte administratif. Ces précautions sont généralement prises dans le but d'éviter tout abus ou dérapage au détriment du stagiaire. Rien de tout cela dans la nouvelle loi.

Plusieurs imprécisions

Par ailleurs, la loi a certes prévu un contrôle pour son application. Mais elle est restée muette sur ce qui, en l'occurrence, constitue le plus important, c'est-à-dire le contrôle de la formation dispensée. Or, il est pratiquement très aisé de transformer la période de formation en une simple période de travail, exempte des cotisations et taxes prévues au profit de l'entreprise. La loi passe également sous silence la qualification de la convention passée entre l'employeur et le stagiaire. Est-ce un contrat de travail ou d'apprentissage sui generis? Auquel cas et suite à un litige éventuel et envisageable, quelle serait la juridiction compétente?

D'autres questions ne peuvent parallèlement être exclues. Notamment, comment évoluera le nombre des contrats de travail sur le marché de l'emploi suite à la promulgation de cette loi? Les conventions de formation-insertion vont-elles se substituer, pour un grand nombre du moins, au contrat de travail traditionnel?
D'autres encore peuvent être posées à propos de cette nouvelle loi. Le visa exigé de la part des Services de l'Emploi ne risque-t-il pas d'introduire un formalisme contraignant lors de la conclusion de la convention, alors que le consensualisme est de rigueur en matière de contrat de travail?

Diffusion inadéquate

Mais quel est l'impact de cette loi, quelques mois après, sachant qu'elle a fait l'objet d'une revendication soutenue de la part des organisations patronales qui alléguaient que sans cette loi, l'embouche des jeunes et particulièrement des jeunes diplômés ne pourrait être revue à la hausse.

En ce sens, une opération administrative initiée par les Services de l'Emploi a essayé, en modernisant en partie les prestations des bureaux de placement par la création des Centres d'Information et d'orientation pour l'Emploi (CIOPE), de mener une action de sensibilisation en faveur de l'insertion. Certains ont même, d'ores et déjà, commencé à fonctionner en ayant pour mission première de se consacrer au placement des jeunes diplômés. Or, ni les buts fixés à ces CIOPE, ni les moyens mis à leur disposition et encore moins les traditions héritées des bureaux de placement qui continuent d'exister, ne permettent en toute objectivité d'être les promoteurs de la loi en question, ne serait-ce que potentiellement. On peut en vouloir pour preuve les résultats en matière d'insertion obtenus jusqu'ici en application de cette loi(4). Les conventions visées par les services administratifs concernés demeurent très modestes et en tout cas en-deçà de ce qui a été escompté, compte tenu de la revendication des organisations patronales de départ et des avantages fiscaux que la loi accorde aux entreprises bénéficiaires.

Seule une structure spécialisée, qui peut prendre la forme d'une Agence Nationale pour la promotion de l'emploi, est en mesure de mieux réaliser toutes les actions actuellement confiées aux CIOPE tout en allant au-delà.
En effet, en plus des opérations d'accueil, d'enregistrement et parfois d'orientation des demandeurs d'emplois dont s'occupent actuellement les CIOPE, l'Agence peut mener à bien des actions de prospection de l'offre directement auprès des entreprises et l'organisation d'actions de "formation-adaptation" au profit des demandeurs d'emplois. Elle mènerait ainsi des actions en aval et en amont de l'insertion recherchée. De la même façon, elle peut s'ériger en observatoire efficace des données et de l'évolution du marché du travail, aux différents niveaux local, régional et national.

Pour y parvenir, cette Agence devrait être conçue pour agir en toute autonomie et libérée des méthodes de travail et des procédures administratives contraignantes. De sorte que, à titre comparatif, les buts assignés aux CIOPE actuels demeurent très timides et sans ambitions par rapport aux objectifs qui pourraient être tracés à l'Agence, conçue comme une entité dotée des moyens pour faire face aux exigences d'un marché de travail qui requiert rationalisation, maîtrise et régulation. En tout cas, une telle Agence serait par sa capacité de pénétration du marché le meilleur instrument à la fois d'un réel service public de placement et d'une politique de prospection des emplois en étroite collaboration avec les partenaires sociaux. Toutes choses qui sont absolument nécessaires pour une meilleure et efficace mise en oeuvre de la loi formation-insertion en question. Incontestablement, si telle Agence, réclamée depuis longtemps, existait, le bilan réel et effectif de cette loi aurait été sans commune mesure avec celui enregistré par les services actuels de simple placement.

M.L.B.

* Professeur à la Faculté de Droit de rabat.
(1) B.O n° 4197 du 7 avril 1993.
(2) Voir notamment les travaux du CNJA, particulièrement ceux des première et deuxième sessions.
(3) Mémorandum de la CGEM présenté au gouvernement le 20 février 1987.
(4) Le nombre de conventions visées jusqu'au mois d'octobre 1993 ne dépasserait pas quelques dizaines.

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