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    Economie

    Les dépenses de la politique sociale : Un bilan sévère : Mauvais ciblage, gaspillage et inefficacité

    Par L'Economiste | Edition N°:144 Le 08/09/1994 | Partager

    Réalisée par le bureau Badr-Etudes, la volumineuse étude sur "les sources de vulnérabilité et les filets de sécurité pour les populations défavorisées" ne compte pas moins de sept volumes pour décrire la situation des plus pauvres, vis-à-vis des diverses politiques sociales. Cette étude financée par le PNUD, pour le compte du Ministère de l'Incitation à l'Economie, est l'une des trois analyses sur lesquelles devrait se fonder la rénovation de la politique sociale.

    Les conclusions de l'étude du Ministère de l'Incitation à l'Economie sont relativement sévères : si la sécheresse est la principale cause directe ou indirecte des difficultés matérielles des familles pauvres, les programmes de secours ont "une portée limitée eu égard à l'ampleur des besoins d'assistance et de protection sociale"

    L'impact est très variable d'un programme à l'autre. L'étude relève que les actions de la Caisse Nationale de Crédit Agricole (rééchelonnement, report de dettes ou nouveaux crédits) n'intéressent que 8,2% des ménages enquêtés, malgré les montants en jeu pour la Caisse au niveau national.

    En revanche, moins coûteux du point de vue du budget de la nation, les programmes de sauvegarde du cheptel profitent à davantage de familles rurales ou urbaines liées à l'agriculture : 40% des éleveurs en ont bénéficié, bien que l'étude se fasse l'écho des critiques à l'endroit de la mise en oeuvre de ce programme.

    L'étude signale que les programmes de Promotion nationale "ne semblent pas avoir bénéficié de façon tangible" aux familles pauvres de la région enquêtée. Mais inversement, elle souligne que les programmes alimentaires, soit au travers de cantines scolaires, soit via la distribution d'actamine (farine de sevrage), "contribuent largement à l'allégement de la précarité matérielle des ménages". Une restriction est néanmoins apportée : ces programmes restent limités lorsqu'il faut faire face à des situations de choc économique, comme celui d'une sécheresse.

    245 millions de petits repas par an

    Si les cantines scolaires s'avèrent relativement bien ciblées en direction des enfants les plus pauvres, le système même paraît menacé aux auteurs de l'étude : la ration alimentaire servie est en baisse par rapport à ce qui se faisait à la fin des années 80, le service de cantinier ou cantinière, mal rémunéré, est peu attractif, la gestion par le Service de l'Alimentation scolaire (Affaires administratives au Ministère de l'Education nationale) est de plus en plus déphasée avec les besoins réels. En servant quelque 245 millions de petits repas par an, les cantines scolaires devraient "être une véritable entreprise de service public, et non plus (...) un rouage administratif quelconque", écrit le rapport de synthèse de Badr-Etudes. Plus de la moitié du coût des cantines est financée par l'aide internationale (Programme Alimentaire Mondial), le reste vient de l'Etat, mais il faut des appoints (collectivités locales, donateurs, coopératives scolaires, parents d'élèves...) mais ces apports sont irréguliers.

    Denrées de base : Subventions à l'envers

    Autre volet de l'étude, bien plus chaud politiquement : la compensation.

    En basant ses observations sur l'année 1991, l'étude relève une situation où la subvention des denrées de base a fonctionné à l'envers, outre le fait que les subventions sur les produits alimentaires bénéficient davantage aux familles riches qu'aux familles pauvres. Durant cet exercice, en fait de subventions sur la farine, ce sont les consommateurs qui, au lieu de bénéficier des bas prix internationaux, ont subventionné le budget de l'Etat, à raison de "25DH par quintal de blé tendre mis sur le marché", calcule l'étude. En dépit de leurs observations sur les dysfonctionnements et le mauvais ciblage des subventions alimentaires, les auteurs de l'étude admettent que, "pour des raisons plus psychologiques qu'économiques, il paraît difficile" de supprimer à court terme les subventions aux produits de première nécessité.

    N.S.

    On mange son épargne, puis on emprunte

    Comment devient-on pauvre?

    Le nombre absolu de pauvres a régressé, mais les accidents de la vie sont toujours là. L'enquête, réalisée par le bureau Badr pour le compte du Ministère de l'Incitation à l'Economie et avec un financement du PNUD, désigne les accidents qui rendent pauvre, sous la formule de "sources de vulnérabilité".

    La sécheresse, première cause d'appauvrissement

    Collectivement, c'est la sécheresse qui a été, à raison de 60%, la première des causes d'appauvrissement dans la région objet de l'enquête(1).

    L'enquête s'étant déroulée juste après la première année agricole de sécheresse, les auteurs de l'étude indiquent que lors de la deuxième année, la campagne 92-93, les effets cumulatifs ont dû être plus graves que ceux qu'ils ont observés.

    Plus le revenu estimé est faible, plus la vulnérabilité à la sécheresse est grande, et si les familles urbaines de la région enquêtée sont moins affectées que les rurales, elles sont quand même une sur quatre à avoir souffert de cette sécheresse.

    Pour faire face, les familles épuisent leur épargne, mais seulement 4,5% des familles en avait. Puis, il a fallu vendre du bétail : près de la moitié des familles rurales l'ont fait au cours de la dernière sécheresse. Dans les centres urbains de la zone d'enquête, les familles qui ont souffert de la sécheresse étaient plus nombreuses à avoir "mangé leur épargne" (8,4%) puis elles sont aussi passées par la vente du patrimoine-troupeau. Presque toutes l'ont fait.

    Ensuite, les familles empruntent. Près de 17% d'entre elles ont dû s'y résoudre, davantage les citadins que les ruraux, et bien sûr presque pas les chômeurs, à qui personne ne prête.

    La hausse des prix des biens de consommation n'est, pour la zone de l'enquête, qu'une cause secondaire d'appauvrissement, donc derrière la sécheresse et les épidémies du bétail.

    A côté des accidents collectifs qui rendent pauvre ou encore plus pauvre, il y a aussi les accidents individuels : le décès ou la maladie du chef de famille ou du soutien de famille, le divorce, la perte de récolte ou de bétail.

    La première cause de régression du revenu est le décès, un peu plus dans les ménages urbains que dans les ménages ruraux. Ensuite vient la maladie du soutien de famille, dans un mouchoir de poche avec le divorce.

    (1) L'enquête a permis d'observer 408 ménages pauvres et très pauvres, soit 136.309 personnes, dont 65,5% en milieu rural et 34,5% en milieu urbain, dans la région de Sidi Youssef Ben Ali, El Kalaâ des Sraghna et Settat. 64,8% des personnes de 7 ans et plus n'ont aucun niveau d'instruction (78,8% en milieu rural et 39,9% en milieu urbain). Dans la population enquêtée, 38,3% des chefs de ménage sont des exploitants agricoles, 22,8% sont des ouvriers ou employés, 20,6% sont à leur compte et le reste, 15,7%, est au chômage.

    Un PAS soutenu par la Banque Mondiale

    Le social est-il une affaire politique ?...

    LE PPS-I (Programme des Priorités Sociales) ou Programme PS-1(1) sera soutenu par des financements de la Banque Mondiale, un peu à la manière du PAS, le Programme d'Ajustement Structurel des années 80 et qui comportait des aides financières au fur et à mesure du déroulement des réformes.

    Pour l'instant, la préparation technique du PS-1 n'est pas suffisamment mûre pour parler de financements. Actuellement le comité interministériel chargé de ce travail est placé auprès du Ministère de l'Emploi et des Affaires sociales. Il dérive de l'ancien Dialogue social, mais s'isolant de l'image péjorative de ce dernier.

    Selon les objectifs pas encore affichés officiellement mais que l'on retrouve en filigrane dans les Interventions Royales, dans le programme de M. Filali ou dans les conférences de M. Azoulay, les Programmes de Priorités Sociales devraient, en fin de course, avoir transformé le paysage de la distribution des revenus. Il n'est pas exclu que ces actions prennent autant de temps que le PAS, c'est-à-dire une dizaine d'années. Le parallèle avec le PAS s'impose spontanément dans l'esprit des acteurs du futur PS-1.

    Déficit social, déficit d'idées

    "Mais il demeure le lourd handicap de l'absence de concept", fait remarquer un haut fonctionnaire. Et il fait le parallèle avec le lancement de l'ajustement structurel pour minimiser ce handicap : "A cette époque aussi il manquait le vocabulaire et les concepts ; le programme a bien été mené pourtant".

    Plus politique ou plus pessimiste, un autre observateur rétorque aux remarques concernant le peu d'intérêt suscité par les questions sociales, "au début des années 80, tout le monde pensait que les questions budgétaires n'étaient que de l'intendance, indignes d'intérêt, jusqu'à ce que la crise de la dette nous tombe dessus".

    Une deuxième hypothèque pèse sur l'élaboration du Programme : le jeu des forces politico-sociales. En effet, bien que le "PAS-Social" ait motivé des recommandations au plus haut niveau politique et qu'il bénéficie d'un consensus, le PS-1 continue de traîner des pieds à son démarrage.

    De l'avis partagé des administrations impliquées, "il faudrait un coup de pouce en provenance des forces socio-politiques traditionnelles".

    Ce souhait comporte pourtant une ombre : l'expérience a montré que ces forces n'intègrent pas, ou mal, les soucis d'optimiser et de cibler sur ceux qui en ont le plus besoin, les dépenses publiques en matière sociale, "au contraire presque".

    N.S.

    (1) Pour éviter les confusions avec le Parti du Progrès et du Socialisme, les fonctionnaires impliqués dans la préparation de ce programme essaient de s'habituer à un sigle différent, le PS-I, le "priorités sociales numéro 1".

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