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    Tribune

    L’imbroglio de la loi de Finances 2012
    Par Ahmed ZEJJARI

    Par L'Economiste | Edition N°:3617 Le 16/09/2011 | Partager

    Ahmed Zejjari, docteur d’Etat en droit public, est auteur de plusieurs articles sur les questions constitutionnelles notamment l’institution du Premier ministre, la délégation du pouvoir législatif, le Conseil constitutionnel, la Chambre des conseillers, le Conseil de gouvernement, la réforme constitutionnelle de 2011. Il a également de nombreuses contributions sur les thèmes portant sur le contentieux administratif, les marchés publics, l’administration territoriale et le domaine public. Il est l’auteur du premier ouvrage de légistique au Maroc sous le titre «Techniques d’élaboration des projets de textes législatifs et réglementaires» dont la deuxième édition est parue en 2009

    Il est de notoriété publique que la loi de Finances est l’un des principaux textes votés par le Parlement, sinon le principal de ces textes.
    En effet, la loi de Finances est le texte qui traduit l’action de l’Etat pour une année budgétaire puisque c’est ce texte qui prévoit, évalue, énonce et autorise, pour chaque année budgétaire, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat, dans les limites d'un équilibre économique et financier qu'elle définit (article 1 de la loi organique n° 7-98 relative à la loi de Finances).
    C’est donc l’outil juridique par excellence de mise en application de la politique du gouvernement, à preuve que ce texte est toujours d’initiative gouvernementale. C’est là une dérogation au principe posé par l’article 78 de la Constitution selon lequel «l’initiative des lois appartient concurremment au chef de gouvernement et aux membres du Parlement», en ce sens que l’initiative des projets de lois de Finances appartient uniquement au gouvernement. Il ne peut y avoir donc que projets de lois de Finances et jamais de proposition de loi de Finances.
    Ainsi, en vertu de l’article 75 de la Constitution, c’est le gouvernement qui propose le projet de loi de Finances et c’est le Parlement qui le vote.
    Mais la question de la loi de Finances 2012 pose quelques problèmes de taille, aussi bien sur le plan politique que juridique.

    I- Sur le plan politique:
    Il n’est pas admis qu’un gouvernement sortant engage un gouvernement entrant par des mesures prévues par la loi de Finances et qui peuvent être contraires ou incompatibles avec le programme que le nouveau gouvernement entend appliquer et sur le fondement duquel il obtient la confiance du Parlement.
    De plus, puisque le gouvernement et les membres du Parlement sont tous sortants, le projet de loi de Finances risque d’être examiné et adopté dans la précipitation et sans état d’âme, puisque chacun sera absorbé par les préparatifs de sa future campagne électorale et aura hâte de finir avec cette tâche, à supposer même qu’il prenne la peine de prendre part à sa discussion.
    Certes, tant que le nouveau gouvernement n’est pas installé, le gouvernement en place doit continuer à exercer les missions qui lui incombent pour assurer la continuité de l’Etat et éviter la paralysie des services publics.
    Comme l’Etat ne peut fonctionner sans ressources, il faut bien que la loi de Finances soit préparée et présentée au Parlement pour adoption, d’autant que la nouvelle Constitution n’a pas limité les compétences de ce gouvernement et ne l’a pas chargé uniquement de la gestion des affaires courantes, ce qui, reconnaissons-le, aurait dû être le cas.
    Il n’en demeure pas moins qu’il sera malaisé pour l’actuel gouvernement de défendre un projet dont il n’assurera pas l’exécution, à moins de considérer qu’il ne s’agit là que d’une question de pure forme, dans la mesure où le futur gouvernement présentera certainement un projet de loi de Finances modificative dès son entrée en fonction.
    Par ailleurs, si une chambre des représentants vient à être élue avant la fin de l’année budgétaire et après que la chambre précédente ait voté le texte, la question se posera de savoir si la nouvelle chambre doit être tenue par le vote de la chambre qui l’a précédée, surtout si elle se trouve privée de la deuxième lecture comme dans le cas où la Chambre des conseillers a voté le texte dans des termes identiques que la précédente Chambre des représentants.

    II- Sur le plan juridique:
    L’article 75 de la nouvelle Constitution dispose que «le Parlement vote la loi de Finances, déposée par priorité devant la Chambre des représentants, dans les conditions prévues par une loi organique».
    En attendant, force est de faire application de la loi organique n° 7-98 relative à la loi de Finances qui prévoit que ce dépôt doit avoir lieu, au plus tard, soixante-dix jours avant la fin de l'année budgétaire en cours, soit le 20 octobre, puisque l’année budgétaire expire le 31 décembre. Il va de soi que le dépôt peut valablement être fait avant ladite date.
    Or, si l’on respecte ce timing, et partant du principe que chaque chambre dispose d’un délai de 30 jours pour voter le texte, on tombera dans la date du 20 décembre, sachant que l’élection de la Chambre des représentants aura lieu probablement le 25 novembre, à moins d’un consensus (encore!) sur l’accélération de la procédure,
    Dans le scénario optimiste, si le projet de loi est définitivement adopté en première lecture par les deux chambres avant la date du 25 novembre, il peut alors parfaitement être promulgué.
    A défaut de promulgation de la loi avant le 25 novembre, notamment en raison de sa soumission au Conseil constitutionnel pour en examiner la constitutionalité, une autre question se posera, à savoir le contreseing par le futur chef de gouvernement d’un texte qu’il n’avait pas présenté et auquel il se peut qu’il n’adhère pas ou auquel sa majorité n’adhère pas.
    En cas de refus (hypothétique) de contreseing du projet objet de la promulgation, on se trouvera devant une situation que la Constitution n’a pas prévue, à savoir l’impossibilité juridique d’user de la procédure d’ouverture des crédits par décret conformément aux dispositions de l’article 75 de la Constitution, dans la le mesure où cette possibilité n’est offerte que lorsque le projet de loi n’est pas voté à la fin de l’année budgétaire ou n'est pas promulgué en raison de sa soumission au Conseil constitutionnel. Il y aura alors un blocage sans précédent qui ne peut être résolu qu’à travers des procédures exceptionnelles auxquelles le contexte politique ne s’y prête pas.
    Dans le scénario le moins optimiste, si la Chambre des conseillers introduit la moindre modification sur le projet de loi, on ne peut alors éviter le recours à la procédure d’urgence prévue par l’article 34 de la loi organique n° 7-81 précitée, à savoir la réunion d’une commission mixte paritaire en vue de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion, et ce dans un délai n'excédant pas sept jours à compter de sa saisine par le gouvernement. Mais si la nouvelle Chambre des représentants est élue, comment peut-elle se faire représenter à la commission mixte paritaire pour discuter d’un projet qu’elle n’avait ni examiné, ni voté, à moins de se contenter de faire acte de présence.
    En tout cas, si la commission mixte paritaire ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si celui-ci n'est pas adopté par les Chambres, le gouvernement soumet à la Chambre des représentants le projet de loi de Finances, modifié le cas échéant par les amendements résultant de la discussion parlementaire et repris par le gouvernement. La Chambre des représentants ne peut adopter définitivement le texte qu'à la majorité absolue des membres la composant. Mais là encore, comment concevoir que cette chambre adopte un texte qu’elle n’avait pas examiné ou voté ou dont elle ne partage pas les orientations?
    Bien entendu, si la nouvelle Chambre des représentants rejette le projet et qu’à la fin de l'année budgétaire, la loi de Finances n'est pas votée, le gouvernement ouvre, par décret, les crédits nécessaires à la marche des services publics et à l'exercice de leur mission, en fonction des propositions budgétaires soumises à approbation (cf. article 75 de la nouvelle Constitution).
    On constate donc que pratiquement dans tous les cas de figure, on s’achemine vers une situation où la loi de Finances ne peut pas être votée dans des conditions politiques et juridiques normales, que même si elle est votée, il ne peut s’agir que d’un vote de complaisance, de pure forme suis-je tenté de dire.

    Les scénarios possibles

    Afin de sortir de cet imbroglio, il y a lieu de traiter cette phase avec souplesse et sans être trop regardant sur les aspects constitutionnels de la question. Ainsi, pour atténuer cet embarras juridique, et à moins d’avoir l’assurance de faire adopter et promulguer le projet de loi avant l’élection de la Chambre des représentants, il serait opportun de différer cette élection au-delà du 31 décembre 2011, afin de permettre aux chambres et au Premier ministre en place (le chef de gouvernement si l’on veut) de faire passer le texte sans trop de complications politiques ou juridiques, et ce quel que soit le sort à réserver par la suite à la loi de Finances ainsi votée. Si cette option est écartée, on pourrait opter pour une solution qui consiste à faire traîner les choses de telle sorte que le projet de loi de Finances ne soit pas voté par les deux chambres, ce qui permettra au future chef du gouvernement d’ouvrir les crédits nécessaires à la marche des services par décret, et de présenter par la suite un projet de loi de Finances en bonne et due forme à faire adopter par sa majorité.
    … et si tout était à refaire?

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