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Une réforme de l’administration,c’est long et surtout c’est complexe
Par le Pr Mohammed GERMOUNI

Par L'Economiste | Edition N°:2234 Le 15/03/2006 | Partager

De nos jours, la réforme des administrations est une donnée récurrente dans bon nombre d’Etats au Nord comme au Sud. Le changement tend à devenir la constante: ce mimétisme nous paraît louable. Si le besoin est quasi général et permanent, la nature des problèmes et le type des solutions varient évidemment d’une région à l’autre, tant les niveaux de développement économique et technique sont différents. Il serait prétentieux de vouloir dresser quelque bilan exhaustif, des succès et échecs. Il est intéressant de noter que le besoin de changement est encore plus urgent dans le cas de ceux des pays soucieux d’améliorer rapidement l’efficacité de leur économie en général, de leur appareil administratif en particulier… s’ils le peuvent (c’est une grande abstraction que de prôner des réformes qui ne trouvent que peu d’adhérents actifs). Aussi, voyons un ou deux aspects pour éclairer les nombreuses difficultés caractérisant un processus de réformes. Au nombre de celles-ci, illustrons par l’exemple de la controversée question de la masse salariale du secteur public et de la non-moins controversée grille des traitements dans la fonction publique.. Masse salariale: hausse continue Exprimée en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), la dépense relative aux traitements et aux salaires des agents de la fonction publique marocaine représentait en moyenne au cours des dernières années 13% et a été en hausse continue. Elle a fini par être jugée relativement élevée en comparaison avec une moyenne de 7,7% pour les pays de la région Moyen-Orient-Afrique du Nord, avec les pays sud-asiatiques (6,7%) et les pays de l’OCDE (4,5%). Toute progression de cette dépense salariale notamment n’est pas sans influence d’une façon évidente sur le creusement du déficit budgétaire structurel. Nous pouvons même parler d’une corrélation réelle et étroite à leur égard. On comprend dès lors aisément le raisonnement faisant que toute tentative de réduction du déficit implique une maîtrise des dépenses de salaires en particulier, les autres dépenses de fonctionnement contenues à des niveaux minimaux. Autrement dit, une gestion budgétaire rationnelle requiert une administration réformée sur des bases nouvelles. La rationalisation des dépenses publiques comme un des moyens pour y parvenir devient encore plus urgente lorsque les ressources publiques stagnent ou tendent à la baisse (droits de douane notamment) comme dans le cas du Maroc. Une maîtrise des coûts de l’administration pour consolider le cadre macroéconomique général du pays a acquis ainsi le statut d’un impératif de gestion publique et un des axes prioritaires de la réforme en cours. Ce processus de rationalisation nécessairement long et complexe, qui intéresse tous les titres de dépenses, n’est encore qu’à ses débuts et prend dans la phase actuelle la forme d’une diminution graduelle du poids de la masse salariale publique.Si l’approche générale adoptée depuis quelques années paraît suffisamment adaptée, signalons néanmoins, pour être plus près de la réalité, que la difficulté peut tenir également à l’interprétation de la relation causale à l’origine de la hausse de cette catégorie de dépense. En effet, si la dépense à ce titre est jugée relativement élevée en comparaison avec des pays de même niveau de développement, l’explication ne semble pas être nécessairement liée à un effectif administratif pouvant être considéré comme pléthorique. Des études comparatives menées il y a quelques années, effectuées en termes de proportion de la population totale, font ressortir que les effectifs de la fonction publique marocaine étaient par exemple pratiquement similaires à ceux de la Turquie, de l’ordre du tiers de la proportion observée en Egypte et de près des deux tiers de celle de la Tunisie. Dès lors, comme en d’autres domaines, la nuance sera la meilleure compagne de la rigueur. Par ailleurs, attirons l’attention sur le fait qui n’a sûrement pas échappé aux responsables du pilotage de la réforme, qu’une masse salariale stabilisée rapportée à un PIB enregistrant même une modeste expansion, semble relativiser quelque peu ce problème, dans l’attente d’un système de salaires rénové dans la fonction publique.. Système de rémunération: Le casse-têteVenons-en à un second niveau de difficulté, illustrant à son tour la complexité du processus, à savoir le système de rémunération. Celui qui prévaut actuellement dans l’administration publique marocaine se caractérise par une «certaine opacité», même pour des initiés. Il peut donc être difficilement qualifié «d’équitable» si les écarts varient de 1 à 52! La disparité devient ainsi structurelle. Il a même été établi qu’il pouvait être démotivant pour de nombreuses catégories d’agents. Des indemnités initialement incitatives sont devenues un acquis inamovible. La fameuse «grille» des indices donne lieu à plusieurs dysfonctionnements à la fois par sa lenteur, ses écarts et les faibles perspectives de carrière qu’elle offre désormais. Déjà non fondée sur des critères rationnels (comme adaptation à l’évolution du poste ou à l’emploi), notre «grille» devient relativement incohérente avec une amplitude du nombre d’échelons et leur irrégularité, lesquelles n’obéissent pas à des critères bien précis. Refondue en 1973, la grille indiciaire a enregistré une valorisation du point indiciaire qui sera rapidement dépassée depuis par le système des grades et leur évolution (473 recensés!), lui faisant ainsi perdre sa fonction initiale de classification des emplois. Le mécanisme permettant aux fonctionnaires de changer de grades sans changer de fonctions (et de percevoir des indemnités spéciales selon les grades) a rendu obsolètes tout traitement de base et partant l’intérêt initial d’une grille indiciaire pouvant assurer une certaine équité interne entre les grades. Elle n’est effective que lorsqu’elle offre le même avantage proportionnel à tous les grades. C’est rappeler la difficile reconstruction du système sur des bases nouvelles devant concilier stabilisation de la charge globale et émulation de l’ensemble du corps administratif. Le pari audacieux des départs anticipés à la retraite ne règle pas pour autant la question de fond. Il manque toujours une étude exhaustive, rigoureuse des emplois, des compétences, des possibilités de leur redéploiement selon les besoins de la future administration, et qui devait être préalable à une telle opération. Deux difficultés prises parmi d’autres pour souligner le caractère nécessairement long et relativement complexe d’un processus de réformes (procédures et formalités administratives, moralisation et éthique, déconcentration, décentralisation ...). La réflexion, la méthode, le talent et l’expérience de nombreux décideurs seront encore mis à contribution pour en assurer le succès à terme.


Bref historique

1- L’idée de réforme de l’administration marocaine est relativement ancienne et remonte aux années 60. Les divers plans ont abordé la problématique de l’administration publique, d’abord de façon générale, puis de manière de plus en plus détaillée. Les résultats ont été sinon décevants, du moins limités dans l’ensemble.2- Au cours des années 70, notamment à la suite de la mise en œuvre de la «charte de décentralisation», la nouvelle place de l’administration a été posée de façon concrète sur le terrain. En l’absence de services administratifs déconcentrés, les nouveaux élus locaux n’ont pas cessé d’attirer l’attention des gouvernements successifs sur un tel décalage, encore plus prononcé dans certaines régions éloignées du centre. Plusieurs tentatives de réaménagement eurent lieu mais n’aboutirent qu’à des modifications ponctuelles à défaut d’une volonté officielle affirmée.3- Les programmes d’ajustement structurels, appliqués au cours des années 80, ont nettement mis l’accent (déjà!) sur le poids excessif des dépenses publiques en général entraînant les déséquilibres macroéconomiques, et sur coût prohibitif de l’administration publique en particulier.4- A partir des années 90, les divers dysfonctionnements caractérisant l’appareil administratif, en particulier les entraves à une croissance économique dynamique, devaient entraîner le démarrage d’une première réflexion globale concernant la réforme de l’administration. Et c’est de cette période que date la création d’un département ministériel, tantôt distinct, tantôt relevant du Premier ministre, en charge de la réforme administrative tout particulièrement; diverses initiatives dans le sens d’un assouplissement des procédures devaient être prises notamment pour soutenir l’investissement. 5- Continuité et plus de détermination depuis 2000, avec divers travaux, réflexions, séminaires et ateliers qui ont précisé un peu mieux les orientations, les mesures, les actions à mener, les mécanismes à mettre en place et les calendriers appropriés pour mettre en œuvre les idées maîtresses. Les aspects intéressant la gestion des ressources humaines ont été intégrés progressivement à leur tour. Des bailleurs de fonds internationaux (Banque mondiale, Banque africaine de développement et l’Union européenne) accompagnent les efforts en cours.


Organisation et structures

 

1- Les aspects centralisés de l’Etat et concentré de l’administration publique marocaine peuvent être considérés comme un prolongement de la phase du Protectorat français qui, elle, a duré plus d’une quarantaine d’années (1912-1956), et fut marquée par une culture, un code de procédures et des traditions s’inspirant du modèle français de la période entre les deux guerres mondiales. Les traits les plus saillants du système du «management» public: forme pyramidale, une hiérarchie relativement rigide, des règles disciplinaires peu en phase avec l’Etat de droit, un esprit de corps excessif; une autorité centrale qui inspire toutes les instructions, qui décide de presque tout et encore faiblement ouverte dans l’ensemble sur les besoins des usagers et de la société.2- L’administration publique marocaine est considérée par des travaux officiels comme un «frein» sérieux au développement économique, notamment en limitant l’expression et la manifestation des initiatives d’individus et/ou d’entreprises. Cela tient au fait que l’appareil a des circuits longs, des rythmes lents et certains de ses procédés jugés relativement opaques. Elle peut même constituer dans certains cas un handicap encore mal mesuré au développement d’activités de production de biens et de services, à la création de revenus supplémentaires allant jusqu’à obérer la compétitivité de l’économie du pays par l’adjonction de coûts additionnels non prévus mais surtout injustifiés (les estimations d’ordres de grandeur du phénomène de la corruption manquent encore de rigueur pour être retenues).3- Les services administratifs dans le monde rural demeurent éloignés, avec des équipements, des infrastructures sommaires et précaires dans bon nombre de cas. Une telle situation se traduit par une faiblesse des services dispensée aux populations concernées en quantité comme qualité et constitue un encouragement indirect à l’exode vers les centres urbains.4. La concentration des services, des pouvoirs de décision et des moyens au niveau central est jugée excessive, avec comme corollaire une faiblesse caractérisée de ressources humaines, matérielles et du rendement au niveau des services extérieurs. Ceci entraîne un important décalage entre les missions confiées aux services hors des ministères et celles qu’il conviendrait de leur attribuer dans une logique de déconcentration pertinente.5. Beaucoup de structures administratives au niveau central ont eu tendance à se démultiplier au cours des années, entraînant fréquemment une inadéquation entre l’appareil et les moyens dont il dispose pour réaliser ses missions. Des études réalisées par le gouvernement au cours des deux dernières décennies ont mis en relief une tendance prononcée à la multiplication des services par deux, voire par trois fois, selon les administrations prises comme échantillons et dont la justification n’était pas toujours évidente, ainsi qu’une segmentation également discutable de plusieurs organigrammes. Ceci crée une dispersion évidente des ressources en cadres supérieurs et rend la transversalité difficile dans plusieurs cas. Le même décalage peut être observé également entre celles créées et l’usage réel qui en est fait, s’apparentant dans certaines situations à des coquilles vides à défaut de la compétence requise pour animer ladite structure. En favorisant un foisonnement de circuits et deprocédures, le travail de l’administration marocaine sécrète des effets principaux négatifs du type suivant:- faible articulation entre processus et procédures; - multiplication de formulaires et d’imprimés, souvent inaccessibles aux populations analphabètes;- abondance de pièces difficiles à fournir et de dossiers à constituer;- pluralité de services concernés par des procédures similaires.

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