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    Tribune

    L'ENA réformée, une chance pour l'Administration

    Par L'Economiste | Edition N°:295 Le 11/09/1997 | Partager

    Plus que le sureffectif, le vrai mal dont souffre l'Administration est le sous-encadrement, estiment un groupe d'enseignants de l'ENA, qui s'exprime au nom de leurs collègues. Ils proposent des pistes pour revaloriser cette école afin qu'elle assure son rôle d'irrigation de la Fonction Publique en cadres.


    Une des plus importantes institutions de formation des cadres de l'Administration l'Ecole Nationale d'Administration (ENA), fait actuellement l'objet de projets de réformes qui répondent certes aux exigences de mutation nationales et internationales, mais qui néanmoins soulèvent un certain nombre d'interrogations.
    Au-delà des objectifs et des enjeux de ces projets, cette réforme semble pour le moins s'inscrire dans une stratégie de reconnaissance de l'Ecole, dans un contexte marqué par l'incertitude. En effet, suite aux modifications apportées à l'organisation des études par la dernière réforme d'octobre 1993, le cycle normal de l'ancienne ENAP s'est éteint il y a quelques jours, puisqu'il n'a pas fait l'objet d'un concours d'accès en septembre 1996, nonobstant la possibilité de l'organisation d'un concours en 1997.
    Il est évident que cette situation de «blocage interpelle le corps enseignant de cette institution pour des raisons éminemment professionnelles et pédagogiques, mais aussi dans un souci de vouloir contribuer à ce vaste chantier de réformes dans un esprit d'ouverture, de participation et de concertation.
    Il ne serait pas vain de rappeler que les meilleures réformes peuvent rester lettre morte si elles n'obtiennent pas l'implication, voire l'adhésion, des partenaires chargés de les mettre en oeuvre et, à cet égard, l'on peut se demander si l'ENA ne devrait pas être, de par sa vocation, l'outil de rénovation dans le processus de la conduite d'un projet administratif, et non l'instrument de rémanence de certaines méthodes teintées de bureaucratie? Ne devrait-elle pas s'inscrire dans la logique d'une administration moderne qui repose sur la concentration, l'efficacité et l'intérêt général? Ne devrait-elle pas être la quintessence de ce modèle?

    La dernière réforme, celle d'octobre 1993, marque, quant à elle, un réel tournant dans la vie de l'institution; laquelle, selon les termes mêmes du rapport du Ministère des Affaires Administratives (Réformes de l'ENAP, juin 1993, non publié) «va subir à présent, au-delà des correctifs habituels, une restructuration en profondeur, pour lui permettre de jouir de l'image d'une véritable ENA et d'affirmer réellement sa vocation de structure de formation pour la haute fonction publique». La réforme poursuit deux objectifs majeurs: d'une part, spécialiser l'Ecole dans la préparation des cadres de conception et de direction destinés à pourvoir les emplois de la haute fonction publique et, d'autre part, développer de nouvelles fonctions de perfectionnement et de recherche.

    Les réformes introduites


    Pour sa mise en oeuvre, toute l'organisation des études va connaître des changements profonds: les formules du Cycle Normal et du Cycle Supérieur organisés par les textes de l'ENAP sont abandonnés; l'accès à l'Ecole, concernant la filière externe, est «relevé» dans la mesure où le concours est ouvert aux candidats (âgés de 30 ans au plus) titulaires d'un diplôme d'études supérieures, d'un diplôme d'ingénieur d'Etat, d'architecte ou d'un diplôme équivalent; la durée de la formation est réduite à deux années, le programme d'enseignement se caractérise par sa densité et sa diversité faisant appel à des aptitudes théoriques et pratiques et à des connaissances, en grande partie, dans les domaines du droit interne et international, de l'économie, de la science administrative, du management public, des finances et des techniques comptables. Un stage d'une durée de six mois est effectué au Maroc et à l'étranger. Il est à remarquer que les deux promotions issues de ce nouveau cycle (promotions 1996 et 1997) ont effectué leur stage en France sous l'égide de l'ENA de Paris.
    Il est sans conteste trop tôt pour procéder à l'évaluation de cette nouvelle formule de formation dans la haute Fonction Publique et son impact sur l'Administration. Et il sera peut-être bientôt trop tard, voire inopportun, de faire le bilan d'une réforme qui n'aura vécu que ce que vivent les roses, l'espace d'un matin...
    Il n'en demeure pas moins que les «signes» d'un nouveau redémarrage de la scolarité à l'Ecole vont déclencher ces quelques réflexions sur une formation «compétitive» des cadres de l'Administration, une formation qui reste vraisemblablement à découvrir et à enseigner. A découvrir, en s'interrogeant sur les raisons d'être de cette formation, autrement dit, sur les besoins en cadres de l'Administration et leur identification. A enseigner, en s'interrogeant cette fois-ci sur le cadre conceptuel et méthodologique de l'activité de formation et l'organisation du savoir, et enfin à «revisiter» en l'élargissant à d'autres activités. Il est devenu banal, et franchement lassant, d'entendre certains «spécialistes» des Finances publiques disserter sur le caractère bureaucratique, archaïque et surtout pléthorique de l'Administration marocaine.

    Même si nous admettons cette situation de sureffectif, doit-on en conclure que l'Administration marocaine a une un excédent en personnel qualifié et compétent? En fait, les conclusions du rapport de la Banque Mondiale de 1995 sur le caractère pléthorique de la Fonction Publique doivent être relativisées pour deux raisons principales: Le surplus supposé du personnel de l'Etat concernait essentiellement les catégories «inférieures» et non qualifiées (ou faiblement qualifiées). En effet, les effectifs classés aux échelles inférieures de rémunération (de 1 à 9) représentent quasiment 63% de l'ensemble du personnel de l'Etat(). En réalité, l'incorporation des effectifs non pris en compte par ces statistiques ferait passer la proportion des agents appartenant aux échelles «subalternes» (ou agents d'exécution) à quasiment 75% des effectifs de l'Etat.

    22% des cadres


    Par ailleurs, il y a lieu de relever que les personnels occupant des fonctions de conception et d'encadrement, c'est-à-dire les cadres (emplois supérieurs, catégories hors-échelle, cadres supérieurs (échelle 11) et cadres intermédiaires ou moyens, classés à l'échelle 10), représentent moins de 22% des effectifs de l'Etat. Si l'on se restreint aux cadres intermédiaires classés à l'échelle de rémunération n°10, -population-cible des instituts et des établissement de formation des cadres supérieurs dont l'Ecole National d'Administration- ces derniers atteignent à peine la proportion de 15% du personnel de l'Etat. Notons que ces cadres sont pour la plupart soit des titulaires d'une licence recrutés par voie de concours, soit des lauréats d'établissements de formation des cadres recrutés directement par affectation administrative. Ainsi, la population-cible privilégiée de l'Ecole National d'Administration, c'est-à-dire les «administrateurs-adjoints» interministériels représente moins de 1% des effectifs de l'Etat.

    Ce pourcentage est suffisamment éloquent pour renseigner sur l'entendue des besoins en cadres moyens de grade «administrateur-adjoint)». La deuxième raison qui nécessite une relativisation de la thèse de sureffectif caractérisant la Fonction publique a trait à la question de la progression -jugée préoccupante- d'austérité -baptisées «programmes d'ajustement structurel»- imposées par les institutions financières inter-nationales (notamment le FMI et la Banque Mondiale) aux pays endettés comme le Maroc (qui est même rangé parmi les pays lourdement endettés) comportent un volet relatif au gel de la création des postes budgétaires, à la limitation des augmentations de salaires et au contrôle drastique du système d'avancement et de promotion. Ainsi, et de façon quasi mécanique, les situations de sureffectif sont diagnostiquées à l'aune de l'évolution de la masse salariale, abstraction faite des besoins réels de l'Administration en matière de ressources humaines (notamment les cadres moyens et supérieurs comme nous venons de le démontrer.
    Si tout le monde s'accorde à peu près sur le caractère relativement incompressible des dépenses de fonctionnement du budget général de l'Etat, et notamment les dépenses de personnel, en revanche on semble feindre d'oublier -y compris nos honorables experts de la Banque Mondiale- que la progression inquiétante de la masse salariale n'est pas due à la situation de sureffectif du personnel de l'Etat, mais elle peut facilement être attribuée aux catégories supérieures.

    Les cadres mis en cause


    Celles-ci profitent d'un système de rémunération fortement avantageux et profondément inégalitaire sans vouloir faire preuve de corporatisme, il convient de souligner que les catégories supérieures (classées à l'échelle 11) car, à l'instar des agents d'exécution et des catégories «inférieures», ils ont vu le pouvoir d'achat de leurs salaires se détériorer nettement au cours de la période dite de l'ajustement.
    Afin d'apporter la preuve que les dérapages de la masse salariale sont liés aux rémunération des catégories supérieures, telles que définies plus haut, il suffit de consulter les données, même incomplètes, de l'Annuaire statistique de l'année 1996. En effet, les catégories «subalternes» des échelles 1 à 9, correspondant à près de 63% du personnel de l'Etat (en réalité, ils représentent près de 75% des effectifs après correction des données manquantes comme nous l'avons indiqué plus haut) n'absorbent que 52% de la masse salariale nette. Par conséquent, les catégories supérieures qui représentent moins de 25% du personnel de l'Etat accaparent quasiment la moitié de la masse salariale nette (48% plus précisément). Ces inégalités scandaleuses de rémunération sont aggravées par les «prébendes» que constituent les multiples avantages en nature accordés à nos «hauts fonctionnaires», tels que les véhicules de service assortis de leurs bons d'essence, les logements de fonction et l'exonération de paiement des factures d'eau, d'électricité et de téléphone.

    Hormis le caractère jugé pléthorique de l'Administration marocaine, le rapport de la Banque Mondiale soulève d'autres griefs non moins importants, parmi lesquels «un mécanisme inefficace de répartition des emplois», renvoyant au problème de la concentration des effectifs dans les services centraux des ministères. Cette concentration handicape les services extérieurs en les privant des compétences nécessaires susceptibles d'améliorer l'efficacité des services (par des actions appropriées sur la qualité des prestations et sur la célérité dans le traitement des dossiers). Aussi les besoins considérables d'encadre-ment des services extérieures devraient-ils être satisfaits en priorité. Par ailleurs, les nombreuses déficiences de la gestion com-munale, souvent décriées par les usagers des services publics, -et fustigées par les derniers audits des collectivités locales et par la Banque Mondiale- s'expliquent, entre autres facteurs, par la rareté des ressources humaines et le manque flagrant de cadres qualifiés et compétents. La décentralisation restera assurément un voeu pieux si l'on ne satisfait pas les immenses besoins des collectivités locales en personnel qualifié.
    Il va sans dire qu'en l'absence d'enquêtes exhaustives, ou, à tout le moins, de sondages rigoureux, réalisés auprès des principaux responsables de l'Administration, il est pour le moins difficile de procéder à une évaluation qualitative des besoins en formation des cadres moyens. Aussi nous contenterons-nous d'explorer quelques secteurs prioritaires, -parmi lesquels le services extérieurs des ministères et les collectivités locales, évoqués plus haut- susceptibles de constituer de bons «créneaux» pour l'Ecole Nationale d'Administration.

    L'examen de la répartition géographique du personnel de l'Etat montre que les régions du Centre et du Nord-Ouest absorbent plus de le moitié des effectifs de l'Etat (précisément 55,5%). Les villes de Casablanca, Rabat et Kénitra accaparent à elles seules près du tiers du personnel de l'Etat.
    Cette forte concentration des fonctionnaires dans les régions précitées, et dans les grandes villes, peut s'expliquer par les différentes contraintes qui pèsent sur la mobilité et le recrutement du personnel. Il s'agit essentiellement de contraintes liées aux disparités des niveaux de développement des régions (en termes d'infrastructures économi-ques et sociales) et de contraintes relatives à l'absence d'un système de rémunération suffisamment incitatif pour le personnel travaillant dans les services provinciaux (situés parfois dans certaines zones semi-urbaines).
    Parallèlement à la création des mécanismes institutionnels et réglementaires susceptibles de favoriser la déconcentration des services centraux et la mobilité géographique et sociale, l'Ecole Nationale d'Administration -dans le cadre des conseils techniques provinciaux- peut envisager soit la création d'antennes régionales de l'Ecole, à l'instar des Instituts Régionaux d'Administration en France, soit la mise en place d'un système d'affectation ciblée des lauréats qui privilégient les besoins réels des administrations, et en particulier des services extérieurs.

    Formation continue


    Le rapport de la Banque Mondiale (cité plus haut) n'a pas manqué de relever les déficiences des services extérieurs en personnel qualifié. A cet égard, il est souligné que la concentration excessive handicape aussi les services provinciaux des ministères qui manquent des compétences et de l'automnie nécessaires. Une large déconcentration est, non seulement un moyen d'améliorer l'efficacité de l'Administration de l'Etat, mais aussi une condition préalable pour réussir ultérieurement la décentralisation, car elle permet de mettre en place au niveau local les ressources indispensables en personnels formés et compétents, qui pourront ultérieurement être transférés aux collectivités locales, ou leur apporter aide et conseil dans l'exercice de leurs nouvelles responsabilités. De plus, une collectivité locale a besoin, pour exercer convenablement ses compétences, de trouver sur place des interlocuteurs compétents dans les services de l'Etat, capables de prendre une décision à ce niveau».

    Hormis la formation initiale des cadres, l'ENA peut également créer des cycles de formation continue adaptés aux besoins de l'Administration territoriale, et notamment ceux, immenses, des communes. La mise en place de ces cycles sera précédée de la réalisation d'études de faisabilité auxquelles seront associés les responsables des administrations concernées. Ces études comporteront les principaux aspects d'un authentique plan de formation:
    · le diagnostic des ressources humaines existantes et l'identification des profils requis;
    · la détermination de la population-cible;
    · la définition des actions de formation appropriées et les durées correspondantes;
    · le choix des formateurs (formules de coanimation, professionnels et universitaires);
    · la préparation de supports pédagogiques;
    · l'élaboration d'un système d'évaluation et de suivi des actions de formation;
    · l'examen des modalités de financement de la formation.
    Parmi les profils fortement sollicités, on peut en citer deux qui occupent une place névralgique dans la politique d'assainissement des finances publiques:
    les cadres rattachés aux structures de contrôle des engagements de dépenses (CED), qui exercent des missions de contrôle des actes d'engagement relatifs aux dépenses publiques, et les cadres exerçant la fonction d'«inspecteur-vérificateur des impôts» affectés à la Direction des Impôts.

    L'exemple du Fisc


    Le système de contrôle des finances publiques -notamment le contrôle a priori- a fait l'objet d'une critique virulente de la part des auteurs du rapport de la Banque Mondiale (rapport précité). Il a été qualifié d'inefficace et de rigide. Sans vouloir engager une polémique, force est de constater que, malgré les efforts de restructuration des services du CED et en dépit de réels progrès en matière de décentralisa-tion, il semble que les prestations demeurent empreintes de lenteurs et de rigidités au niveau du traitement des dossiers. Les atermoiements des services provinciaux, préjudiciables à une exécution performante des budgets gérés par les sous-ordonnateurs, seraient liés à un manque manifeste de personnel qualifié et, en particulier, de cadres moyens et supérieurs.
    L'ENA peut contribuer à pallier ces insuffisances en cadres en créant, avec l'appui des responsables du CED, une option «Contrôle financier». Il est possible également de renforcer, le cas échéant, l'option déjà existante «Comptabilité Publique» (de la quatrième année de la section «Economie et Finances». En outre, il faudra réviser l'option «Marchés Publics» (de la quatrième année «Administration générale») afin d'aider les organes de contrôle des commandes publiques à répondre aux exigences de la rationalisation du système de gestion des marchés publics.
    Pour ce qui est des cadres «inspecteurs-vérificateurs des impôts», tout le monde sait que les efforts déployés en matière de lutte contre la fraude et l'évasion fiscale -dans le cadre de la politique d'amélioration des recettes fiscales- restent limités par les besoins considérables en cadres chargés de la vérification des impôts. Là aussi, l'Ecole Nationale d'Administration peut jouer un rôle important en augmentant le nombre de lauréats de l'option «Fiscalité»- créée avec la collaboration de la Direction des Impôts- qui a donné d'excellents résultats.

    Nous avons déjà établi que l'Administration souffre d'un manque patent de cadres administratifs interministériels. En effet, les cadres moyens, répertoriés dans l'échelle 10, représentent à peine 15% des effectifs de l'Etat. Quant aux cadres moyens, classés dans le grade d'Administrateurs-adjoints, représentant la population-cible de l'ENA, ils constituent moins de 1% des effectifs globaux. Pour leur part, les cadres supérieurs, classés dans le grade d'Administra-teurs, à l'échelle 11, ne dépassent guère 5% du personnel de l'Etat.
    En matière de formation dispensée, nous focaliserons notre réflexion, pour l'instant, sur les cursus et les enseignements du «cycle normal» destiné aux cadres moyens. Il convient d'abord de se prononcer sur la durée du cycle normal. A notre avis, deux alternatives peuvent être proposées: une formule classique de quatre années d'études après le bac, ou une formule nouvelle de deux années d'études (intensives) après le DEUG. En outre, quelle que soit la formule, l'admission se fera sur concours ouvert aux candidats libres et aux fonctionnaires.
    La première formule pose plusieurs types de problèmes; on peut citer: une certaine similitude de cette formation avec celle proposée par les facultés, la gestion délicate et surtout complexe de centaines des candidatures, aléas de la sélection par le concours, les problèmes relatifs au niveau insuffisant des bacheliers en général et aux difficultés de la gestion de ce «déficit».
    Le seconde formule, qui semble avoir recueilli une large adhésion des enseignants, consiste en un cycle de deux années intensives (quatre semestres pleins) après l'obtention d'un Diplôme d'Etudes Universitaires Générales (DEUG). L'accès à ce cycle se fera sur concours ouvert, à la fois aux candidats libres titulaires d'un DEUG (Economie et Droit sous réserve) et aux fonctionnaires classés aux échelles 8 et 9, et justifiant d'une ancienneté qui resterait à définir.

    Toutefois, afin d'éviter de donner une formation de deux ans au rabais, le cursus sera étalé sur quatre semestres intensifs -comprenant enseignements et stages-, de manière à donner à l'établissement un rythme de formation et un esprit «grande école».
    Pour ce qui est des enseignements à dispenser, un consensus semble avoir été dégagé sur les propositions suivantes:
    * Les sections classiques de l'ancien cycle normal, «Administration générale» et «Economie et finances» seront remplacées par des filières spécialisées. Ces dernières seront conçues avec la collaboration de responsable administratif dans le cadre d'un Conseil Pédagogique de l'école, qui sera chargé d'étudier l'adéquation de ces filières avec des profils précis, fortement recherchés par l'Administration. Nous pouvons citer, à titre d'exemple, les filières suivantes (dont certaines existaient déjà dans l'ancien cycle normal): «Economie et Finances», «Diplomatie», «Fiscalité», « Marchés publics», Comptabilité publique», Contrôle financier», «Conservation foncière», «Finances locales», «Gestion des ressources humaines».

    * Il appartiendra au Conseil Pédagogique de définir, avec l'appui des responsables administratifs concernés, les enseignements et les stages spécifiques à chaque filière. Par ailleurs, étant donné le caractère dense de la formation, il sera difficile d'envisager des enseignements constituant des «troncs communs». Néanmoins, en cas de nécessité, il sera possible d'organiser des séances de mise à niveau ou des cours d'appui.
    * Par ailleurs, toutes les filières retenues doivent avoir un module consacré aux «techniques d'expression et de communication» lequel devra, non seulement pallier les insuffisances en matière d'expressions écrite et orale, mais également aider l'étudiant à acquérir les rudiments d'analyse et de synthèse (prise de notes, commentaires composés, rédaction de fiches de lecture, préparation de dossiers, structuration de plans d'analyse) comme il devra insister sur le développement de la prise de parole chez l'étudiant (exposé, compte-rendu, simulations de situations de communication...).

    * Enseignants à l'E.NA. Rabat

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