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Gestion déléguée des services publics urbains
Première partie: Un partenariat win-win
Par My Abdelouahed ZAHIDI & Mohamed BENAHMED

Par L'Economiste | Edition N°:1911 Le 07/12/2004 | Partager

A l’heure de la mondialisation, l’avenir du Maroc dépendra de sa faculté d’adaptation aux nouvelles donnes de la concurrence internationale et de sa capacité à produire et à vendre dans les meilleures conditions de coût et de qualité. La mise à niveau de l’économie nationale en général et des services publics en particulier, acquiert, dans cette conjoncture, une nécessité impérieuse à travers la rationalisation et l’optimisation des modes d’organisation et la modernisation des méthodes de gestion.L’octroi aux collectivités locales de la responsabilité de l’organisation et du fonctionnement des services publics locaux à caractère industriel et commercial en général, notamment la distribution d’eau potable et l’assainissement liquide et solide, mérite une réflexion sérieuse tant par rapport aux capacités de gestion et de contrôle de ces services qu’à la lourdeur et la complexité des installations nécessaires à leur exécution. Dans ce contexte, la gestion déléguée est une alternative intéressante dans la mesure où ce mode de partenariat cherche à marier les avantages d’une maîtrise publique et d’une gestion privée efficace, tout en sauvegardant les intérêts des usagers. Même si à priori, elle se traduit par la mise en présence d’intérêts qui semblent contradictoires entre la collectivité, dont le but est la satisfaction des besoins des usagers en services publics de qualité et à moindre coût, et le délégataire qui cherche à rentabiliser les capitaux investis dans l’opération. Mais dans la réalité, force est de constater que c’est grâce à la gestion déléguée que beaucoup de collectivités locales, tant dans les pays riches que dans les pays émergents et ceux qui sont dépourvus des infrastructures, ont pu rénover les réseaux ou se doter de nouveaux équipements collectifs dans des conditions hors de portée de leurs moyens financiers propres. Face au lourd endettement qui grève sérieusement les capacités de financement de l’Etat et des collectivités publiques et devant la sévérité du contexte économique international, le Maroc n’a pas échappé à l’expansion mondiale que connaît le concept original de la gestion déléguée des services publics, dépassant ainsi très largement les clivages politiques et les fondements idéologiques des doctrines collectivistes. Les besoins de mobilisation de nouvelles ressources financières ne constituent pas la principale cause du succès croissant de la gestion déléguée à l’échelle internationale. Une autre raison de son développement est la supériorité de ce mode de construction en terme d’optimisation du rapport entre la qualité et le coût des services ainsi que les nombreux avantages qu’elle procure aux gestionnaires des services collectifs quant à la promotion de l’innovation technologique et au transfert de savoir-faire des pays les plus industrialisés vers les pays aux économies émergentes. En définitive, aujourd’hui et pour l’avenir, le fort développement de cet instrument d’économie mixte est encore renforcé par de nombreuses donnes, notamment: - l’immensité des besoins d’intérêt collectif, en particulier en infrastructures de base nécessaires à la fourniture de service public; - la paupérisation croissante des Etats et des autres collectivités publiques ainsi que les limites de leurs capacités d’autofinancement pour pourvoir aux besoins d’investissements lourds ou de leurs actifs pour garantir des prêts bancaires; - la technicité de plus en plus grande de métiers que ces collectivités ne peuvent prétendre exercer de façon compétitive;- la réconciliation du libre choix et du principe concurrentiel, gage d’un regain de confiance dans la transparence et l’honnêteté des délégations.. Recentrage de l’Etat sur ses fonctions régaliennesCet essor de la gestion déléguée conduit aujourd’hui à repenser les règles du jeu dans une optique de transparence des procédures publiques de mise en concurrence, de négociation, de choix et de contrôle des délégataires de service public et de clarification des relations entre les autorités délégantes, les entreprises délégataires et les usagers bénéficiaires et principaux refinanceurs. Avec le transfert de gestion au secteur privé, l’Etat ne démissionne pas, mais au contraire, il se recentre sur sa mission de base, à savoir définir les stratégies, planifier, programmer et réguler; un rôle de «vision à long terme et de gestion des externalités», qui permet de libérer les énergies des collectivités locales pour mieux assumer les missions d’ordre stratégique et social, en se déchargeant financièrement des services relevant de leurs compétences sur des entités publiques ou privées, distinctes d’elles, mais qu’elles peuvent et doivent contrôler. En effet, quelle que soit la forme du partenariat établi entre une autorité publique et un opérateur privé pour la réalisation et l’exploitation d’équipements collectifs ou la délivrance de services publics nécessaires à la vie quotidienne des citoyens, la puissance publique conserve toujours la responsabilité de fixer les règles du jeu, de définir les objectifs et d’en garantir le respect.Cette fonction essentielle de la puissance publique s’exerce en particulier dans trois domaines:- la définition précise du service à fournir en termes de niveau de qualité, de normes techniques, environnementales ou autres applicables, de règles de continuité du service, d’égalité d’accès et d’adaptabilité à l’évolution des besoins des usagers;- l’obligation soit de transférer, soit d’exercer, au bénéfice du partenaire privé, un certain nombre de prérogatives de la puissance publique, notamment en matière d’occupation du domaine public, d’expropriation ou d’application de sanctions;- la représentation des usagers vis-à-vis du partenaire privé en matière de tarification et de contrôle des performances technico-économiques du service.A cet effet, les pouvoirs publics ont la responsabilité de créer et de garantir le respect d’un cadre institutionnel et juridique de la délégation de service public qui soit transparent, compétitif et incitateur ainsi que des conditions économiques qui permettent aux investisseurs potentiels de s’engager à long terme, avec une visibilité suffisante de leurs risques et la perspective d’une rémunération appropriée des capitaux investis.C’est dans le cadre de ce débat d’actualité que le présent article se propose d’éclairer les décideurs sur ces axes problématiques présentés ci-dessous et qui gravitent, en définitive, autour de trois pôles indissociables que sont: - la mise en place d’un régime légal et juridique garantissant la transparence des relations entre l’autorité délégante et le délégataire et un équilibre constant de l’économie des conventions de délégation; - le renforcement accru des capacités d’expertise et des pouvoirs de négociation des collectivités délégantes pour négocier, pendant toutes les phases de la convention, «à armes égales», face aux opérateurs privés; - l’instauration de mécanismes de concertation et d’échange avec la société civile visant la sauvegarde des intérêts de l’usager.


L’expérience marocaine

AU Maroc, et à l’instar de la plupart des pays en développement, l’Etat a lancé la privatisation de services publics constituant jadis la chasse gardée de monopoles publics tels que les télécommunications, la production d’électricité, les ports, les transports, etc. Les collectivités locales ont suivi ce chemin en cédant la gestion d’un certain nombre de services publics locaux tels que le transport, la collecte des déchets solides, les parkings, la distribution de l’eau, de l’électricité et des services de l’assainissement liquide et solide.Le transfert à Lydec de la gestion déléguée des services de l’eau, l’électricité et l’assainissement liquide à Casablanca en 1997, a inauguré une nouvelle étape dans la gestion des services publics urbains. Plus de cinq ans après la relance notamment de la gestion déléguée de ces services et suite aux résultats tant quantitatifs que qualitatifs qu’elle a enregistrés et au désir actuel des collectivités locales d’élargir ce type de gestion à d’autres services urbains, l’image de la concession en tant que solution optimale à la gestion des services publics locaux à caractère industriel et commercial a été confortée. Au plan de la qualité des services, l’on peut noter une réaction positive des clients qui apparaît à travers le taux de satisfaction générale, qui est passé de 72% au démarrage de la concession à 85% puis à 92% respectivement à la fin 2000 et 2003.Sur le plan de la gestion des ressources humaines, une dynamique est largement enclenchée, assortie d’une très bonne communication interne dépassant largement celle destinée à l’extérieur. Dans le registre de la communication, Corporate, le concessionnaire a développé une image citoyenne par ses nombreuses actions sociales en impliquant la société civile particulièrement dans les quartiers d’habitat insalubre: une responsabilité sociale assumée en faveur des populations défavorisées et confortée par la création, avec des sociétés françaises de Casablanca, d’une association intervenant pour le développement durable.Quant à la gestion déléguée de la distribution de l’eau, de l’électricité et l’assainissement liquide de Rabat, entrée en vigueur le 1er janvier 1999, elle peut constituer un cas d’école dans la mesure où si la convention initiale prévoyait une durée de 30 ans d’exploitation, la durée effective de gestion déléguée par le premier concessionnaire n’aura résisté que trois ans et quelques mois. Cette première expérience de la concession de la Redal a montré ses faiblesses si l’on prend en considération le climat social peu serein, les relations difficiles vécues avec l’autorité délégante et les clients ainsi que les réalisations timides en matière d’investissement.Toutefois, la deuxième expérience, avec les filiales de Veolia Environnement, entamée à partir de la fin de 2002, a eu le mérite de rééquilibrer les choses notamment par l’assainissement du malaise social interne, l’amélioration des relations avec les clients, l’augmentation du rythme d’investissement et le développement d’une image citoyenne de l’entreprise. Le second concessionnaire a pu rehausser ainsi le niveau de confiance de l’autorité délégante, particulièrement par le lancement de projets d’assainissement liquide d’envergure et sa démarche commerciale a trouve bon écho auprès des usagers surtout a travers l’intérêt qu’il a porté aux structures d’accueil et à leur modernisation et aux tentatives soutenues de clarification des factures.


Modèles étrangers de gestion des services publics

Les modalités de gestion de services publics sont extrêmement variables à travers le monde et résultent de la tradition et de l’histoire de chaque nation. - La France, caractérisée par une longue expérience de partenariat entre pouvoirs publics et sociétés spécialisées, utilise en grande partie la technique du contrat qui a permis l’émergence d’un système original et efficace de gestion déléguée alliant l’innovation et l’expertise des entreprises privées à un mode de planification public, sous le contrôle des collectivités locales et dans le cadre d’un régime juridique bien défini.- L’Allemagne, totalement réfractaire à la gestion déléguée privée, se caractérise par une longue tradition de municipalisme affirmé et donc par ce que l’on pourrait appeler la «gestion indirecte» des services publics, notamment par le biais de sociétés à capitaux publics contrôlées majoritairement par les collectivités. Ces entreprises, appelées les Startwerke, sont devenues rapidement financièrement très puissantes et performantes, n’hésitant pas à faire regrouper plusieurs activités de service public et à faire jouer ainsi la solidarité par la péréquation. - Le Royaume-Uni constitue à lui seul un modèle assez atypique de privatisation de service public, avec un véritable transfert d’entreprises publiques au secteur privé. Parallèlement, un système proche de la concession à la française, baptisé le «Private Finance Initiative», tend à se développer dans tous les secteurs et à tous les niveaux d’administration et qui fait des émules en Europe sous le nom de «Public Private Partnership» ou encore récemment sous le sigle «Partenariat d’affaires public-privé» au Canada. En fait, en Europe, les différents modes de gestion des services publics peuvent être catégorisés à partir de quelques critères tels que le degré de maîtrise du service, l’entité en charge de sa gestion, les techniques de délégation, la propriété des installations, les systèmes de tarification, le contrôle et la régulation. Cependant, bien que les modalités de gestion et de régulation et les pratiques administratives soient différentes d’un pays d’Europe à l’autre, les services publics ont joué et jouent partout en Europe un rôle important dans la cohésion économique et sociale, ainsi que dans l’aménagement des territoires, à la charnière des régulations économiques, sociales, politiques, spatiales et de gestion du temps. - Les Etats-Unis, dès l’origine, ont affirmé leur originalité en confiant les services qualifiés de «Public Utilities» dès lors qu’ils correspondent à l’intérêt public (public interest), à des entreprises privées qui acceptent un contrôle des prix, un contrôle de la qualité et des obligations de fourniture universelle à des conditions équitables et non discriminatoires. - En Chine, alors qu’on assiste à une demande qui croît rapidement, les services publics urbains présentent de grandes disparités et souffrent de difficultés financières sureffectifs, de processus bureaucratique, et manquent de fonds pour financer une part croissante de leurs projets d’investissement. A cela, il faut ajouter que les municipalités chinoises manquent d’informations techniques et économiques fiables sur l’état des réseaux et de leur performance réelle, la valeur du patrimoine, les données comptables et financières sur les administrations et les entreprises exploitantes, la connaissance des usagers, de leurs habitudes et de leur capacité réelle à payer pour le service. 2e partie: Un gros défi, le renforcement des capacités institutionnelles

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