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Autonomie de gestion des Agences de développement: Lecture juridique du communiqué royal
Par Ahmed Zejjari

Par L'Economiste | Edition N°:2741 Le 25/03/2008 | Partager

Ahmed Zejjari est docteur d’Etat en droit publicLe Premier ministre vient de prendre un décret n° 2-08-40 du 30 janvier 2008 modifiant le décret n° 2-7-1292 du 15 novembre 2007 relatif aux attributions du ministre de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Aménagement de l’espace.La publication de ce décret au Bulletin officiel était attendue suite à la diffusion du communiqué du Palais royal ayant ordonné au gouvernement de respecter l’autonomie des agences de développement et de promotion des provinces du nord, du sud et de l’Oriental du Royaume.C’est la première fois au Maroc qu’un communiqué du Cabinet royal fait référence, ou plus précisément, intervient en réaction à la publication d’un décret au Bulletin officiel (voir encadré). Ce communiqué a d’abord soulevé un certain étonnement auprès de l’opinion publique qui s’est interrogée sur les dessous du communiqué. Il a également suscité des commentaires qui sont loin d’être dénués de connotation politique, voire politicienne. Certains quotidiens nationaux dont certains sont allés jusqu’à écrire en gros titre que «Sa Majesté le Roi a annulé un décret du Premier ministre».Chacun a abordé le sujet à partir de sa propre position. Certains ont profité de l’occasion pour placer le débat sur le terrain des rapports entre le Roi et le gouvernement, mais rares sont ceux qui ont abordé la question dans son aspect purement juridique, alors que cet aspect nous semble devoir avoir la primauté.Qu’en est-il vraiment sur le plan purement juridique?■ I- Contexte du communiqué du Cabinet royal:Comme il a été dit par le communiqué lui-même, celui-ci intervient à la suite de la publication au Bulletin officiel du décret n° 2-7-1292 du 15 novembre 2007 relatif aux attributions du ministre de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Aménagement de l’espace, pour rappeler au gouvernement son devoir de respecter l’autonomie de gestion des trois agences de développement des préfectures et provinces du nord, du sud et de l’Oriental du Royaume. La question qui se pose est de savoir, dans quelle mesure le décret en question porte (ou non) atteinte à l’autonomie de gestion des trois agences précitées qui sont, rappelons-le, des établissements publics? Pour y répondre, il y a lieu de rappeler les dispositions de ce décret relatives auxdites agences.Ainsi, en vertu de l’article 2 dudit décret, «le ministre de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Aménagement de l’espace préside le conseil d’administration de:- l’agence pour la promotion et le développement économique et social des préfectures et provinces du nord du Royaume;- l’agence pour la promotion et le développement économique et social des provinces du sud du Royaume;- l’agence pour la promotion et le développement économique et social des préfectures et provinces de l’Oriental du Royaume.»Pour sa part, l’article 4 du même décret dispose que «délégation est donnée à monsieur Ahmed Taoufiq Hjira, ministre de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Aménagement de l’espace à l’effet d’exercer la tutelle de l’Etat sur:- ………;- l’agence pour la promotion et le développement économique et social des préfectures et provinces du nord du Royaume, l’agence pour la promotion et le développement économique et social des provinces du sud du Royaume, l’agence pour la promotion et le développement économique et social des préfectures et provinces de l’Oriental du Royaume,…».Ce sont ces deux articles qui ont vraisemblablement suscité la réaction royale rappelant le gouvernement à l’ordre. En d’autre termes, le message transmis au Premier ministre est qu’il n’est pas habilité à déléguer sa tutelle sur les agences de développement des provinces du Royaume au ministre de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Aménagement de l’espace. Quels sont donc les fondements juridiques de ce message?■ II- Le cadre du décret du Premier ministre: Il est devenu d’usage qu’au lendemain de la nomination du nouveau gouvernement, le Premier ministre prenne des décrets fixant les attributions des différents ministres, nominativement désignés, composant ledit gouvernement.Cette pratique, faut-il le reconnaître, à son utilité dans la mesure où les appellations des ministres ne coïncident pas nécessairement avec celles des structures ministérielles existantes. Il est donc nécessaire de préciser la répartition des compétences entre les membres de l’équipe gouvernementale, dans l’attente de l’officialisation de cette répartition à travers les décrets fixant les attributions et l’organisation des différents ministères, dont certains, en raison de la lourdeur et la complexité de la procédure d’adoption, ne voient jamais le jour, tandis que d’autres interviennent juste la veille du remaniement ministériel.Pour rester sur le point focal de notre sujet, il est utile de nous interroger sur les caractéristiques du décret fixant les attributions du ministre de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Aménagement de l’espace (et des autres décrets relatifs aux autres ministres)?1- le décret est pris sur le fondement de l’article 65 sur la Constitution:En tant que juristes, nous avons été surpris de constater que les décrets fixant les attributions des ministres ont été pris sur la base de l’article 65 de la Constitution qui dispose que «le Premier ministre assure la responsabilité de la coordination des activités ministérielles». Il est vrai que la coordination a pour objectif d’assurer une certaine homogénéité d’action, d’éviter le vide juridique et institutionnel et de parer aux conflits de compétences. De ce côté donc, le principe du décret n’est pas critiquable en soi.Mais la coordination a ses propres limites, surtout en présence de dispositions législatives explicites. Le décret ne saurait être un outil juridique à tout faire, y compris la dérogation à la loi.En matière de tutelle, il y a lieu de rappeler que le pouvoir ne peut être délégué que dans la stricte limite de ce qui est prévu et autorisé. Autrement dit, il ne saurait être juridiquement fondé que s’il est expressément permis. Dans le cas d’espèce, la question aurait été autrement abordée, ou du moins atténuée, si le décret en question avait été pris sur la base de l’article 64 de la Constitution. Cet article prévoit, en effet, que «le Premier ministre peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres».Dans la mesure où le décret n’a pas été pris sur le fondement de cet article 64, il y a lieu d’en conclure qu’il ne s’agit pas d’une délégation de pouvoir et il s’ensuit que la légalité, ou du moins, la légitimité du décret est sujette à caution.2- le décret n’a pas été examiné en Conseil des ministres:Contrairement à ce que certains organes de presse ont écrit, le décret fixant les attributions du ministre de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Aménagement de l’espace (à l’instar des autres décrets similaires) n’a pas été examiné par le Conseil des ministres, ni même par le Conseil de gouvernement, puisqu’il ne fait pas partie de la catégorie des décrets qui sont obligatoirement soumis à cette procédure en vertu de l’article 66 de la Constitution.D’ailleurs si ce genre de décrets était examiné par le Conseil des ministres, présidé par le Roi en personne, la réaction du Palais serait discutable, puisque le Roi aurait alors pris deux positions contradictoires, l’une en faveur du décret par son adoption au Conseil des ministres, l’autre contre ce même décret à travers «l’avertissement» contenu dans le communiqué du Palais royal, ce qui ne saurait être envisageable de la part du Roi, premier juriste du Royaume. Par conséquent, de part sa fonction de gardien et garant suprême de la légalité dans le pays, le Roi était en droit de rappeler le gouvernement à l’ordre en lui signifiant qu’on ne doit pas traiter un établissement public dont l’autonomie juridique et financière est reconnue par la loi, comme on traite n’importe quelle structure administrative dont on peut disposer par un simple acte administratif, même si cet acte est un décret.■ III- Le Premier ministre est-il en droit de déléguer la tutelle sur les Agences de développement des préfectures et provinces du Royaume? En dehors du fait que les décrets fixant les attributions des ministres sont pris sur le fondement de l’article 65 et non pas 64 de la Constitution, la question qui se pose est de savoir si, même dans le cadre de l’article 64 de la Constitution, le Premier ministre peut déléguer son pouvoir de tutelle sur les établissements publics, et particulièrement les agences de développement des préfectures et provinces du Royaume.A notre connaissance, cette question n’a jamais été débattue par la doctrine marocaine, et il est de pratique courante, qu’à part certains grands établissements publics, la tutelle est, de droit ou de fait, exercée par le ministre dont relève le champ de compétence de l’établissement. Sur le plan purement juridique, il y a lieu de signaler qu’en vertu de l’article 46 de la Constitution, la création des établissements publics relèvent du domaine de la loi, et c’est la loi qui détermine le régime de tutelle applicable à chaque établissement.Trois dispositions législativesC’est ainsi que sur ce point, on peut faire la distinction entre 3 types de dispositions législatives concernant la tutelle sur les établissements publics:- le premier type se contente d’énoncer que l’établissement public «est placé sous la tutelle de l’Etat», ce qui est le cas dans plus de 95% des textes de création des établissements publics;- le second type dispose que l’établissement «est placé sous la tutelle de l’autorité gouvernementale chargée de…». C’est le cas par exemple de la loi n° 25-79 portant création de l’office des aéroports de Casablanca qui en confie la tutelle à l’autorité gouvernementale chargée des transports, de la loi n° 11-80 relative à l’Ecole nationale de l’industrie minérale qui en confie la tutelle à l’autorité gouvernementale chargée de l’énergie et des mines;- le troisième type dispose que l’établissement est placé «sous la tutelle du Premier ministre». C’est dans cette quatrième catégorie que rentrent les lois 06-95 et 12-05 relatives respectivement aux agences pour la promotion et le développement des provinces et préfectures du nord et de l’Oriental du Royaume et le décret-loi 2-02-645 ratifié, par la loi n° 61-02, relatif à l’agence pour la promotion et le développement des provinces et préfectures de la région orientale du Royaume. On en déduit que c’est au législateur de décider selon le cas, soit de confier la tutelle au Premier ministre, soit de lui laisser la possibilité de déléguer cette compétence à l’autorité gouvernementale que la loi mentionne, ou à une autre autorité que le Premier ministre désigne dans le décret d’application de la loi lorsque celle-ci utilise la formule large de «tutelle de l’Etat».On constate donc que le Premier ministre, en déléguant une attribution que la loi lui a confiée ès qualité, est malencontreusement allé à l’encontre d’une disposition législative explicite relative aux trois agences de développement des provinces du Royaume.Cette délégation est d’autant plus inconfortable qu’il est difficile de rattacher lesdites agences à un seul département ministériel dans la mesure où leurs compétences touchent à tous les aspects du développement, tels que l’alimentation en eau potable, l’électrification rurale, l’alphabétisation, l’éducation de base, l’accès aux soins de santé de base et le développement de voies de communication, emploi, protection de l’environnement, soutien aux projets tendant à promouvoir les activités culturelles et sportives en faveur des jeunes issus des milieux défavorisés, etc.En conclusion, il est superflu de faire une analyse politique du communiqué du Palais royal. Il ne s’agit nullement de discréditer l’institution du Premier ministre ni même d’une ingérence dans ses attributions. Il est seulement question de rétablir une légalité qui a été «écorchée» par inadvertance. Quoi qu’il en soit, le décret n’est pas annulé (l’annulation étant du ressort du juge administratif), mais uniquement censuré sur les deux articles ayant trait aux agences du développement des provinces du Royaume. Le ministre de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Aménagement de l’espace exercera ses compétences de ministre, mais ne siégera aux conseils d’administration des agences de développement des préfectures et provinces du Royaume qu’en tant que membre et non en tant que président et tuteur.……… et le Premier ministre en a pris acte.


Le communiqué du Cabinet royal

Suite à la publication au Bulletin officiel du décret relatif aux attributions du ministre de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Aménagement de l’espace, Sa Majesté le Roi, que Dieu l’assiste, a donné ses Hautes instructions au gouvernement pour préserver l’autonomie de gestion des Agences de développement et de promotion des provinces du nord, du sud et de l’Oriental, tout en veillant, à travers un comité de direction composé de départements transversaux, à assurer une cohérence et une coordination de leurs actions au niveau territorial.Ces mesures, qui s’inscrivent dans le cadre de la politique de décentralisation et de renforcement des pôles territoriaux, devraient permettre de consolider l’efficacité de ces agences dans leur rôle d’impulsion, d’accompagnement des grands chantiers de l’Etat et de convergence avec les programmes et projets de l’Initiative nationale pour le développement humain».

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