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Tribune

Le cercle vicieux de la bonne gouvernance
Par Nabil Bayahya

Par L'Economiste | Edition N°:3962 Le 06/02/2013 | Partager

 Nabil Bayahya est diplômé de Sciences Po Paris. Il est actuellement Executive Partner en charge de la Practice Consulting au sein d’un cabinet international d’Audit et de conseil 

LA bonne gouvernance envahit de plus en plus le lexique managérial des décideurs publics. Au Maroc, elle a désormais une valeur constitutionnelle, avec en ligne de mire l’élaboration d’une Charte des Services Publics qui précisera les nouvelles règles de la gestion administrative.
Cette notion reste cependant floue, et désigne tantôt un ensemble de valeurs démocratiques, tantôt une gestion efficace des services publics. Parmi les valeurs démocratiques, égalité et universalité supposent un service identique à grande échelle, susceptible de générer lourdeurs et gaspillages. La culture de la performance exige au contraire le meilleur service au meilleur coût, ce qui implique un ciblage de la dépense publique, au risque d’abandonner les secteurs les moins rentables.
Mieux répartir des ressources limitées, telle est la fonction de la gouvernance, qui doit trouver cette synthèse entre gestion comptable et intérêt général.

 

Professionnaliser l’action publique

La notion de bonne gouvernance est apparue dans les années 70, lorsque les chocs pétroliers ont révélé la faible productivité des économies fortement étatisées de l’Après-guerre.
Opacité, lourdeur des circuits de décision, démotivation des agents, ont été identifiés comme autant de facteurs d’inefficacité du modèle bureaucratique. En reprenant les principes de la gouvernance d’entreprise, l’école du New Public Management a voulu redéfinir les règles du jeu, en remplaçant la structure hiérarchique administrative par un lien contractuel entre décideurs et exécutants.
Agences gouvernementales, services déconcentrés, ou entreprises publiques se sont ainsi multipliés, avec pour caractéristiques des statuts autonomes, une direction personnalisée, un budget propre, et des moyens alloués en fonction d’objectifs clairement définis. Leur efficacité  repose sur la spécialisation, et l’adaptation des modèles économiques aux contraintes de chaque secteur. L’audiovisuel public reste par exemple dépendant de son audience dans un environnement fortement concurrentiel. Il ne se gère pas comme un hôpital public qui assure une permanence de soins délaissée par le secteur privé, ou comme une infrastructure de transports qui s’inscrit dans un réseau global.
La bonne gouvernance remplace ainsi le dirigisme par un dialogue de gestion, qui implique une coopération entre l’Etat et ses opérateurs, pour concilier des objectifs politiques avec des contraintes économiques. Elle fait de l’action publique un système de suivi et d’évaluation permanents.

 

Recentrer l’action publique

Pourtant, la généralisation du dialogue de gestion est souvent difficilement vécue aussi bien par les opérateurs que par  les autorités de tutelle. Des conflits houleux, qui prennent parfois la forme de règlements de comptes par médias interposés, peuvent retarder pendant des mois la publication de cahiers des charges ou de contrats-programmes.
L’action publique a en effet pour vocation de proposer des services gratuits, ou d’assurer les prestations jugées non rentables ou trop innovantes par les prestataires privés.
Diffuser des émissions culturelles peu regardées, assurer des urgences médicales gratuites, ou subventionner une ligne à grande vitesse, sont autant de charges de service public que l’Etat impose à ses agents.
La subvention devient ainsi la marque de la performance publique, et rend souvent le volontarisme politique incompatible avec la rentabilité. Elle conduit les institutions comme le FMI et la Banque Mondiale à prôner un désengagement de l’Etat, pour recentrer son action sur les secteurs aux plus fortes retombées.

 

Partager l’action publique

En effet, dès lors que l’Etat investit ainsi à perte, sa performance ne se mesure pas en termes comptables, mais à l’aune de son utilité sociale. C’est pourquoi la bonne gouvernance place désormais l’usager au cœur de l’action publique, et apporte au dialogue de gestion un arbitrage participatif.
Prendre en compte la demande sociale pour cibler l’offre de services publics réintroduit cependant  une logique de marché dans la gestion administrative. Or le service public est un système de redistribution, où le bénéfice est déconnecté de la contribution. Il n’incite pas l'usager à modérer ses prétentions pour préserver le contribuable, mais au contraire à augmenter sa consommation pour amortir sa taxation.
La participation met ainsi les usagers en concurrence pour l’attribution de biens rares, et se résume bien souvent au lobbying. Elle pousse les pouvoirs publics, soumis à un rythme d’élections de plus en plus disputées, à y répondre par différentes formes de clientélisme.

 

Réguler l’action publique

Politiques, technocrates, et usagers ont donc chacun leur logique propre, dont la confrontation dégénère souvent en conflit systémique. Aucun ne peut prétendre représenter l’intérêt général, qui n’est ni la somme, ni le plus petit commun dénominateur des intérêts particuliers, mais une abstraction qui défend d’autres abstractions comme la société, l’humanité, ou les générations futures. La bonne gouvernance oblige néanmoins ce triptyque à s'entendre pour le meilleur et pour le pire, au risque de tomber dans un cercle vicieux où la dépense publique reste la solution aux problèmes qu'elle génère. Elle ne peut dès lors se passer d’un arbitrage moral.
La Constitution cite ainsi une dizaine de hautes autorités ou hauts conseils, attachés à des secteurs spécifiques, et potentiellement dotés de pouvoirs de contrôle ou de sanction importants. Ils jouissent d’une indépendance statutaire, qui leur permet de transcender les intérêts particuliers. Leur fonctionnement n'est cependant par définition ni démocratique, ni participatif, au mépris des principes de bonne gouvernance qu’ils défendent. Se pose alors la question de la légitimité des régulateurs eux-mêmes. L’expérience britannique a semble-t-il trouvé la bonne formule : après des décennies de privatisations et de dérégulations de services publics aujourd’hui défaillants, la BBC reste un des derniers fleuron du service public national. Les Sujets de Sa Majesté la plébiscitent par des records d’audience, et s’acquittent volontiers d’une redevance parmi les plus élevées au monde. Neutralité politique et programmes de qualité sont les clés de ce succès populaire. Mais la spécificité de la BBC réside surtout dans sa gouvernance : son organe souverain est nommé et rémunéré par la Couronne.
Politiquement neutre, au dessus des partis, capable de voir sur le très long terme, la Monarchie apparaît ainsi comme un pôle de stabilité dans une société soumise à des contraintes centrifuges. Le système marocain a cet avantage de permettre au Roi d’impulser les projets d’avenir, de nommer aux postes stratégiques, et de garantir le respect de principes et de valeurs. Entre démocratie et efficacité économique, la bonne gouvernance reste souveraine.

Le paradoxe de l’action collective

EN 1965, l’économiste américain Mancur Olson a formulé le concept de « passager clandestin » (free rider) pour illustrer le paradoxe entre intérêt individuel et utilité collective.
Il suppose que la participation à un projet commun induit un coût pour chaque individu en échange d’une part égale de la richesse ainsi produite. Dès lors que sa passivité personnelle n’aura qu’une incidence marginale sur le résultat final, il aura ainsi intérêt à minimiser ce coût pour optimiser son bénéfice. La généralisation de ce comportement entraîne cependant un échec du projet.
Appliqué aux politiques sociales, le paradoxe de l’action collective explique en partie la difficulté à maîtriser les déficits publics dans un système redistributif où chacun préfère faire porter l’effort d’économie sur les autres, dès lors que sa contribution est identique quelle que soit sa consommation.

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